Tijdens de eerste 8 maanden werden in China vergeleken met vorig jaar voor 26% meer gronddeals afgesloten en daarbij steeg de opbrengst per overeenkomst gemiddeld met 43 %, wat de totale opbrengst met 80 % deed stijgen tot 816 miljard yuan. Waarom zijn de lokale overheden zo verslaafd aan gronddeals met promotoren? Een achtergrond over de dubbele grondpolitiek in steden en platteland, die op zijn beurt de migratie beïnvloedt.
In 1994 reorganiseerde de Chinese regering het fiscaal systeem waarbij de nationale overheid zich een groter aandeel van de belastingen toe-eigende ten nadele van de lokale overheden. Deze laatsten hebben niet lang moeten nadenken om een alternatieve weg van financiering te vinden, want sinds 1988 is de grondeigendom losgemaakt van het grondgebruik dat aan de markt werd vrijgegeven. Grondgebruik kon voortaan in andere handen overgaan. Het is de lokale stedelijke overheid die de scheidsrechter (en vaak ook partij) is bij het reguleren van de stedelijke grond; in ruraal gebied behoort de grond toe aan de lokale gemeenschap. De facto ontstond in de steden een monsterverbond tussen de stadsoverheid en staatsondernemingen enerzijds en de promotoren anderzijds. De stadsoverheid onteigende percelen en kende het vruchtgebruik toe aan promotoren die er commerciële of residentiële complexen op bouwden. Staatsondernemingen maakten hun dure gronden in het centrum te gelde en verhuisden voor hun productie naar de goedkopere rand .
Shanghai zette in 1996 als eerste een grondbank op en werd hierin gevolgd door Hangzhou. In 2001 raadde de regering alle lokale besturen aan deze voorbeelden te vormen, ondertussen beschikken meer dan 2000 steden en arrondissementen over een grondbank. Waar er in de jaren negentig overwegend onderhandse overeenkomsten tussen de lokale overheden en de promotoren waren met corruptie tot gevolg (overigens in een periode van oververhitting), begon de nationale overheid meer regels uit te vaardigen voor de overdracht van de rechten op het grondgebruik. Onderhandse transacties moeten de uitzondering zijn. Sinds 2004 kwam er meer herontwikkeling van “brownfield-grond (door ondernemingen verlaten grond) en minder exploitatie van nieuwe “greenfield”-percelen. Het aanvreten van landbouwgrond verminderde dus in verhouding. Omdat de steden vaak de grond te goedkoop doorschoven naar promotoren, moesten deze gronddeals vanaf 2006 geïncorporeerd worden in de begroting zodat controle mogelijk werd.
De coalitie tussen de lokale overheid en de promotoren zorgde er voor dat de vastgoedsector tussen 1988 en 2005 met factor vijftig aangroeide. De sector was in 2003 al goed voor 1,8 % van het bnp, zonder de multiplicator-effecten. Toch gaven bepaalde lokaliteiten gronden bijna gratis weg om buitenlandse investeerders aan te trekken. Bovendien was de schadeloosstelling van de onteigende personen te laag. In de delta van de Yangtze-rivier verloren 40 miljoen boeren hun grond en kregen een schadeloosstelling die maar een tiende bedroeg van wat de promotor aan de stad betaalde. Van 1996 tot 2002 werd zo 60 miljoen are landbouwgrond prijsgegeven en een onderzoek in 2003 wees uit dat 43 % van de onteigende landbouwgrond lang braak bleef liggen. Tussen 1996 verloor China zo 6,6 % van zijn grondgebied, zowat de oppervlakte van Henan. Het is dus niet toevallig dat de helft van de massaprotesten die in China plaats grepen, te maken heeft met conflicten rond gronden en de povere schadeloosstelling. De steden halen echter ongeveer de helft van hun inkomsten uit deze gronddeals.
Partijen
Drie soorten conflicten rijzen tussen de diverse partijen in de grondmarkt. Vooreerst is er concurrentie tussen diverse stedelijke / staatsinstellingen om hun grond te gelde te maken. Ten tweede bestaat dezelfde concurrentie in de landelijke gebieden tussen de collectieven die de grond bezitten en die hengelen naar promotoren of grond te goedkoop voor nijverheid bestemmen in de hoop de nijverheid naar hun gemeente te lokken. Tenslotte ontstaan er nog conflicten tussen de staat/stad en de rurale collectieven voornamelijk in de stadsdorpen.
Onder het systeem van het vruchtgebruik van de gronden is het de stad die optreedt als manager van de staatsgronden in de stad. Ook staatsondernemingen en danwei’s beschikken over gronden en gebruiken die als een aandeel in het vastgoed dat ze met de promotoren bouwen. In ruil krijgen ze dan een gedeelte van de vloeroppervlakte in de nieuwbouw. Wegens de bureaucratie tussen diverse delen van het lokaal bestuur is het grondgebruik van de danwei’s moeilijk te controleren.
De grondwet gebiedt verder dat collectieven geen grond mogen omvormen tot staatsgrond zonder de wettelijke procedures na te leven, maar het is algemeen geweten dat vele dorp comités “jizi” huizen bouwen waarvan de winsten door de collectiviteit gedeeld worden, maar deze huizen hebben geen wettelijk statuut. Tussen 1990 en 1998 werd in Guangzhou voor 12 miljoen m2 jizi-huizen gebouwd, zowat een derde van de voleindigde nieuwbouw
Grondhervorming 2008
De grond in landelijk gebied behoort tot de lokale collectiviteit: dit kan verder onderverdeeld worden in
landbouwgrond, collectieve bouwgrond (voor infrastructuur) en individuele grond voor de huisvesting van de boeren (zhaijidi) In tegenstelling tot de stadsbewoners die wel een hypotheek kunnen krijgen op hun huis, kunnen de boeren dit niet. De derde voltallige sessie van het 17-de congres heeft in 2008 een hervorming goedgekeurd van het grondsysteem in de landbouwgebieden. Deze hervorming beoogt drie met elkaar verbonden doelstellingen. Het vruchtgebruik van de gronden kon voortaan overgedragen van de ene boer op de andere; de landelijke migranten worden geholpen om naar de stad te verhuizen en ten derde worden leningen verschaft voor zij die binnen de landbouw blijven. De resolutie bepaalt dat de boeren voortaan de grond mogen onderverhuren (subcontract), verhuren (lease) , uitwisselen (exchange) en wisselen (swap). In Chongqing bijvoorbeeld bestaat sinds 2008 een verhandelingscentrum voor landelijke gronden. Nog een laatste mogelijkheid: de boeren kunnen de grondrechten ook doorspelen in ruil voor een aandeel waar ze jaarlijks een dividend van opstrijken.
Nieuwe hervorming?
De grootste vastgoedontwikkelaar Vanke heeft tijdens het eerste semester 3,4 miljoen m2 grond gekocht en dit is vijf maal zo veel als vorig jaar. De prijs voor de nieuwe projecten is met 23 % gestegen vergeleken met de vorige periode. Toch beweert Vanke “voorzichtig” te zijn geweest. Volgens de auditdienst hadden 4 provincies en 17 provinciale hoofdsteden eind vorig jaar voor 774 miljard geleend (+10 % vgl. met 2010) na de belofte dit te betalen met de opbrengsten van deze landdeals. Het is zonneklaar dat de lagere overheden te afhankelijk zijn van deze overeenkomsten.
In de toekomst wordt gedacht dat ook een vastgoedtaks geld in het laatje van de lokale overheden kan brengen, maar daarvoor is dan weer een goed ontwikkeld kadaster noodzakelijk. In de pers worden ook proefballonnetjes opgelaten over verdergaande liberaliseringsmaatregelen die het komend partijplenum zou afkondigen voor de zhaijidi of de individuele bouwpercelen van de boeren. Wellicht zal het gaan om een hervorming zoals die van 2008 maar dan voor de grond waarop de huizen voor de boeren staan. In augustus heeft Guangdong een eerste pilootproject gelanceerd waarbij de boeren hun huizen konden transfereren om hun overgang naar de stad te kunnen financieren.
Bronnen:
Rong TAN , Futian QU , Nico HEERINK , Evy METTEPENNINGEN , China Economic Review, 22 (2011), Rural to urban land conversion in China — How large is the over-conversion and what are its welfare implications?
Cheng Li, China Leadership Monitor, mr 27, Hu Jintao’s Land Reform: Ambition, Ambiguity, and Anxiety
