De moeilijke sociale integratie van de migranten

Hoewel de onzichtbare muur van China’s dubbel registratiesysteem afbrokkelt, is een betere integratie van de migranten daarmee zeker geen feit. Bij de integratie in de sociale zekerheid nemen we het pensioenstelsel als frappant voorbeeld hoe moeilijk de hinderissen te overwinnen zijn.

In 1997 schreven we een artikel over de discriminatie die boer-migranten meemaken als ze naar de stad trekken om werk. We hadden het op onze website al vaak over China’s hukou of registratiepolitiek die een opdeling inhoudt tussen stedelijke en landelijke geregistreerden. In dit artikel gaan we eerst na hoe de recente toestand is aan de hand van een paar rapporten. Voorts plaatsen we veranderingen in de hukou-politiek in een theoretisch kader en hebben we het over recente initiatieven tot verandering van de hukou-politiek. In een laatste sectie tonen we aan hoe moeilijk de integratie in de sociale zekerheid wel is aan de hand van de pensioenen.

Volgens het Bureau van Statistiek had China in 2008 naast de 85 miljoen rurale werkers die in lokale ondernemingen werken maar ter plaatse blijven, nog 140 miljoen boeren die hun geluk beproeven in de steden om er werk te zoeken. Hun profiel is genoegzaam bekend. Het gaat om twee derden mannen en één derde vrouwen; de gemiddelde leeftijd bedraagt 29 jaar; twee derden hebben hoger middelbaar af; ze doen het vuile, harde en gevaarlijke werk in de steden. Recentelijk wordt een onderscheid gemaakt tussen oudere migranten die vast blijven hangen aan hun landelijke afkomst en jongere migranten die zich meer blijvend in de stad wensen te vestigen.

In april 2006 maakte de regering na 10 maanden van onderzoek een studie bekend over de Chinese boer-migranten. Het rapport toont dat de gemiddelde lonen laag waren (780 yuan in 2004); maar 53% had een arbeidscontract; enkel 13 % werkte de achturendag (40 % werkte 8 tot 9 uren, 46 % 9 of meer); drie vierden kreeg overuren niet uitbetaald en maar één op vijf kreeg een korte opleiding ter plaatse. Tussen juli en november 2005 ondervroegen Wong en Zheng 2617 boer-migranten in de vier steden: Shenzhen, Suzhou, Chengdu en Peking. Voor het zoeken naar werk zijn de migranten aangewezen ofwel op hulp van vrienden (47%) ofwel op eigen inspanningen (36%). Slechts 6 % gebruikt institutionele kanalen zoals jobdiensten. Hoewel dit volgens de Arbeidswet verplicht is, bezat maar een goede helft een arbeidscontract. De wet schrijft ook één rustdag voor per week. Het onderzoek toonde aan dat 52 % minder dan 4 rustdagen had per maand: 22 % had geen enkele dag vrij en 23 % beschikte maar over één of twee rustdagen. Meer dan een kwart beweerden gevaarlijk of ongezond werk te doen en dit doet zich meer voor bij mannen dan bij vrouwen. Voor ze starten kreeg 43 % geen instructies over veiligheid en hygiëne. 22 % beweerden al een arbeidsongeval-of ziekte te hebben gehad. Een kwart voelt zich niet gelijk behandeld en 15 % was al ofwel uitgescholden ofwel geslagen, ook beiden onwettelijk. De loonachterstanden zijn verre van weggewerkt. 22% werd gedurende het laatste semester te laat betaald.

Een recente studie van de “Federatie van Vakbonden” boog zich over het verschil tussen oude en jonge migranten: blijkt dat de 100 miljoen jonge migranten (geboren 1980-95) gemiddeld 1750 yuan verdienen: dit is 10 % minder dan de oudere migranten en ver onder het gemiddeld maandloon van de stedelingen die 3000 yuan per maand verdienen. De tweede generatie wil het platteland ontvluchten om in de industriegebieden als Guangdong of Zhejiang te gaan werken. Het onderzoek vond ook dat de jonge migranten een baan mobiliteit hebben die bijna drie maal zo groot is vergeleken met de eerste generatie. De meeste jonge migranten hebben geen beroepsvaardigheden en vonden het moeilijk om een goede baan te krijgen, hoewel 70 % hoger middelbaar voleindigde.

Uit de bevraging van Wong en Zheng blijkt ook dat een minderheidspercentage participeerde in de sociale zekerheid: 29 % in verzekering tegen arbeidsongevallen, 23 % in de ziekteverzekering, 22 % in de pensioenbijdragen en nauwelijks 10 % in de werkloosheid. Daarnaast ervaarden ze ook heel wat last wegens hun half wettelijke status: 67 % moest nog hun tijdelijke verblijfsvergunning bemachtigen. Dus een wandeling door straat kan al gevaarlijk zijn. De politie wordt door de helft als slecht of zeer slecht ervaren. Om hiertegen in te gaan wordt het meest de voorkeur gegeven aan wettelijke bijstand (34%), gevolgd door hulp van vrienden en kennissen(30 %) en tenslotte bemiddeling en arbitrage (19%); De boermigranten zijn het meest bekommerd om hun integratie in de sociale zekerheid en het sociaal vangnet.

.Dubbele hukou

.

Aan de basis van de discriminatie ligt de hukou-politiek: oorspronkelijk was er zelfs een dubbele opdeling, maar na 1992 raakte de eerste opdeling buiten gebruik. Het betreft het verschil tussen een landbouw-hukou en een niet-landbouw-hukou. Het was de staat die tijdens de jaren 60 en 70 de quota van beiden vastlegde opdat geen rush op de steden zou ontstaan. De niet-landbouw hukou-houders hadden het recht op graanbedeling, maar doordat deze graanbonnen in 1992 afgeschaft werden, verloor deze opdeling elke relevantie vooraleer ze in 2001 officieel afgeschaft werd. Overigens schoof de staat na 1993 het recht om te beslissen over de hukou door naar de lokale besturen. Anders zit het met de plaats van registratie-hukou die je recht geeft om te genieten van bepaalde diensten. Wanneer een migrant gewoon werkt in een nabij gelegen stad hoeft hij zijn verblijf niet te veranderen. Dit is de vlottende bevolking. De migrant die ver weg naar de grootstad trekt om werk, moet wel een tijdelijke residentie aan vragen in de stad. Een permanente stedelijke hukou was en is voor de meesten onbereikbaar, te meer dat velen in geval van nood of crisis willen kunnen terugvallen op het stukje grond dat ze in hun landelijke plaats van oorsprong nog bezitten. Het is het niet bezitten van deze stedelijke hukou die de voornaamste bron is van discriminatie in onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting want deze diensten zijn meestal bedoeld voor de permanent stedelijk geregistreerde hukou-houders.

Migranten die willen dat hun kroost school volgen, moeten vaak een grote som leergeld betalen die verhinderen dat 6,5 miljoen kinderen les volgen. In Peking zijn 62 % van de migrantenkinderen ingeschreven in de stadsscholen en 25 % in niet-toegelaten scholen, maar naar verluidt passen weinig steden dit systeem toe. 80 % van de boermigranten zouden geen ziekteverzekering hebben. Migranten zouden ook 80 % uitmaken van Beijings nieuwe HIV-gevallen. De migranten leven in slaapzalen (30%), soms bij het werk of huren met meerderen een goedkope maar hachelijke plaats in stadsdorpen (41%). Vaak wordt huisvesting gedeeld onder de migranten waar de gemiddelde oppervlakte niet veel groter is dan een bed. Uit onderzoek bij migranten in stadsdorpen in Ningbo blijkt dat 2 à 3 personen één kamer delen, waarin dan nog gekookt wordt en geslapen. Amper 5 % heeft een eigen badkamer. De ongeveer 5000 migranten in Ningbo ’s district Changfeng beschikken over 34 toiletten en de 2000 in de Jinjiacaobuurt over 16 wc’s

.

Evolutie

In 2001 werd het verblijf gemakkelijker gemaakt voor boer-migranten die een baan en wettelijk verblijf hebben in kleine steden, een initiatief waaraan sinds 1997 gewerkt werd. Toch kregen tussen 1997 en 2009 maar 1,39 miljoen personen dit hukou-recht dat in 2003 nog verder opgevuld werd met diverse andere rechten. Het jaar nadien werd migrant-student Sun Zhigang in Kanton dood geslagen en de regering trekt onder deze druk het gehate opsluitings- en terugstuurprogramma voor migranten in.

Rond 2005 was er veel ophef in zowel de China Daily overgenomen door de buitenlandse pers dat China de hukou helemaal zou afschaffen. Eigenlijk werd met de verandering bedoeld is dat de staat geen quota meer zou opleggen, maar dat de hukoupolitiek volledig door de lokale besturen zou moeten worden geregeld.

Shenzhen is er dan ook in 2005 als de kippen bij om bekend te maken dat in de stad drie groepen in aanmerking komen voor permanente stadsregistratie: professionelen met universitair diploma, grote investeerders en rechthebbenden in het kader van gezinshereniging. Dit werd dan ook een trend in andere steden: welgestelden en beter opgeleiden krijgen een hukou, de migranten vallen uit de boot. In Hebei sluiten de provinciale reglementen uit dat migranten die huren een hukou krijgen. Onder stabiele vorm van inkomen wordt meestal een formele tewerkstelling verstaan en niet de reeks onstabiele banen die de migranten vervullen. De provincie Zhejiang bepaalde zelfs een huizenprijs voor de individuen die zich een woonst aanschaffen en een registratie willen in een middelgrote of grote stad. In een bepaalde stad moeten ongeschoolden 5 jaar in de stad wonen en eigenaars van een business krijgen de hukou na twee jaar belastingen betalen. Voor geschoolden staat er geen periode op dat ze in de stad moeten wonen. Chongqing schonk een hukou aanschaffen aan diegene met twee jaren opleiding hogeschool of hoger die een woonst van minstens 30 m².Als gevolg van deze beperkingen is het enkel een beperkt aantal die kunnen stedeling worden; Daarentegen zette de stad Zhengzhou in 2004 de deuren wijd open voor niet stedelingen, maar moest hierop terugkomen omdat de klassen overvol kwamen te zitten, het openbaar vervoer te sterk werd belast en de criminaliteit steeg. Eenvoudig is het dus niet. Positief is alvast dat de regering het hebben van een hukou sinds 2006 liet vallen voor het postuleren als ambtenaar. Symbolisch was ook dat in februari 2008 voor het eerst 3 boer-migranten werden gekozen in het Nationaal Volkscongres, een initiatief dat later navolging kreeg in Volkscongressen op lokaal vlak.

Recent

De laatste drie jaren werden uit diverse megasteden initiatieven bekend die op termijn moeten leiden tot de opheffing van deze onzichtbare Chinese hukoumuur. Shanghai beloofde dat personen die de tijdelijke verblijfsvergunning cumulatief 7 jaar hebben, een hukou met permanent verblijfsrecht zouden krijgen. 3000 personen kregen nadien deze definitieve verblijfsvergunning. Volgens topverantwoordelijken zullen tijdens de nieuwe pilootfase van drie jaar geen quota opgesteld worden van toegelaten nieuwe stedelingen, maar zou dit wel kunnen in de definitieve regeling nadien. De vereiste verblijfsperiode van 7 jaar in de stad, het betalen van belastingen en van sociale zekerheid kan in die periode worden verkort voor hooggekwalificeerde technici en zakenlui die hoge financiële bijdragen tot de stad maken (gedurende 3 jaar 1 miljoen taksen betalen). Volgens onderdirecteur Mao Dali behoren migranten ook tot de gegadigden, vooral arbeiders in de vooruitstrevende nijverheden. Ook zij die werkten in onderwijs, gezondheidszorg en landbouw in de randgebieden van Shanghai met vijf jaar ervaring komen in aanmerking.

In navolging van een initiatief uit Zhongshan in Guangdong wil de hoofdstad Peking het toekennen van een hukou of permanent verblijf koppelen aan een puntensysteem. Een hogere scholingsgraad en een vast verblijf betekent meer punten en een voldoende score levert de hukou op. Het is Pekings Consultatieve Commissie die de standaarden aan het opstellen is. Volgens de Beijing Times wordt tegen binnen 5 jaren ook voorbereid dat niet-hukou-houders ook kunnen genieten van sociale diensten.

In de stad Guangzhou (Kanton) zal het verschil langzaam verdwijnen tussen personen met een landelijke- en een niet-rurale registratie en deze hervorming zou vijf jaar in beslag nemen. Kanton is de hoofdstad van de provincie Guangdong die het meest migrantenboeren telt van alle provincies, namelijk 26 miljoen. De provincie denkt er ook aan om het puntensysteem dat voor migranten geldt in Zhongshan, uit te breiden. Onder dat 100 puntensysteem krijgt de migrant meer punten naargelang hij meer diploma’s of certificaten heeft en naargelang zijn investering of aankopen van eigendom. Migranten met 60 punten of meer krijgen gratis gezondheidszorg voor hun baby’s en gratis vaccinaties voor de kinderen; met 70 punten kan je gratis beroepsvorming krijgen; 80 punten geven recht op onderwijs van de kinderen in de publieke scholen en 100 punten levert het burgerschap op in de stad. Guangdong wil 880.000 migranten een stedelijke hukou geven zodat ze beter zouden geïntegreerd worden en zich meer zouden thuis voelen in de stad. Het bestuur gelooft dat de stedelijke diensten dit aantal aankunnen. Daardoor wordt een begin gemaakt met de blijvende integratie van 30 miljoen migranten in de provincie. Ook zal de provincie 400.000 bijkomende migranten verzekeren tegen arbeidsongevallen en 10.000 subsidiëren om zich bij te scholen in instellingen van hoger onderwijs. Daarnaast zouden ook de politietaksen die de migranten moesten betalen, geschrapt worden. Guangdongs onder partijvoorzitter Zhu Mingguo deelde zijn Volkscongres mee dat vorig jaar al voor de eerste keer 50 migranten werden gerekruteerd als ambtenaar en dit jaar zal dit aantal door de sociale diensten verhoogd worden tot 120. 130 zouden ook terecht kunnen bij de ambtenarij op kantonniveau. Zhu die sprak na een partijplenum, vindt dat alle lokale overheden met een grote migrantenconcentratie enkelen moet aanwerven als raadgever. Voor elke 10.000 personen wil hij minstens 5 sociale organisaties die hen diensten verlenen, waarbij de sociale werkers 10 % van de bevolking moeten uitmaken. Tenslotte vindt Zhu dat de migranten ook zullen genieten van het puntensysteem dat moet leiden tot het bekomen van het stedelijk verblijfsrecht. Het nieuw systeem dat één jaar oud is, leverde al 100.000 migranten een stedelijke hukou.

Chengdu/Chongqing

Ook Chengdu ’s hoofdstad Chengdu wil er nu komaf mee maken en tot een integratie komen tegen 2012, aldus Qin Daihong, vicedirecteur van het stedelijk coördinatiecomité. Rurale bewoners zullen zich kunnen registreren in de stad en omgekeerd. Nieuw in de politiek is dat de boeren-in tegenstelling tot in Chongqing- hun recht niet verliezen op hun grond na hun verhuis. Voortaan krijgen de 3 miljoen migranten te Chengdu dus een permanente verblijfskaart met rechten betreffende gezondheidszorg, opvoeding, transport…De migranten kunnen de aanvraag doen na één maand verblijf, maar krijgen de permanente verblijfskaart als ze aan specifieke voorwaarden voldoen zoals eigenaar te zijn van een appartement van 70 m². Gehoopt wordt dat het initiatief niet tot een overrompeling zal leiden van de klassen. De stad hoopt dat door de boeren een huis in de stad te geven en toegang tot de stedelijke diensten, zij hun landelijke bouwgrond zullen willen opgeven. Volgens de stad waren eerder al lossere maatregelen getroffen waarvan 2 miljoen migranten konden profiteren.

In Chongqing is de nieuwe hukou-politiek minder populair bij de migranten dan verwacht: de migranten krijgen wel toegang tot de stedelijke sociale diensten, maar verliezen wel hun grond na 3 jaar. Blijkt dat de sociale verschillen niet zo ver uiteen liggen: een landelijke bewoner heeft recht op 21 sociale diensten of toelagen, terwijl dit voor de stedelingen 10 bedraagt. De afschaffing van de landbouwbelasting en recentelijk de toelage aan ruralen bij de aanschaf van huishoudtoestellen maakten de kloof stad-platteland al minder diep.

De regering heeft in februari de voorwaarden gepreciseerd waarbij kleine- en middelgrote steden hun migranten een stedelijke status moeten toekennen en zo toegang te geven tot de stedelijke diensten. De grote steden mogen hun bevolkingsaantal blijven controleren, lees afremmen. .Op een website van de regering stond dat ze streeft naar een proactieve en stabiele hervorming van dit hukou-systeem. De steden worden hiervoor onderverdeeld in 3 soorten. In kantonsteden (landelijke steden) zou iedereen met een stabiel werk en verblijf (gehuurd of eigenaar) een hukou moeten krijgen. In middelgrote steden met districten zou een migrant er meer dan 3 jaar moeten gewerkt hebben en over een stabiele woonplaats moeten beschikken om voor de stedelijke hukou in aanmerking te komen voor hem en zijn gezin. De megasteden als Peking, Shanghai, Tianjin, Chongqing e.a. mogen hun bevolkingsaantal “redelijk blijven onder controle houden”.

Sociale zekerheid

Tussen 1991-1998 stapte China af van haar vroeger sociaal zekerheidssysteem met volledige uitbetaling door bedrijven en staat, naar een systeem met bijdragen door bedrijven en het individu zoals in een markteconomie. Het oude systeem was onbetaalbaar geworden vermits sommige bedrijven 20 tot 30 % van hun loonkost aan pensioenen moesten geven. In de steden ontwikkelde het systeem zich vlug, op het platteland dateert het ouderdomspensioen en de persoonlijke bijdragen maar uit 2009. Het stedelijk systeem voor de sociale zekerheid bestaat dus uit bijdragen van werkgever en werknemer die vastgelegd worden als een percentage van het loon. Alle onderdelen van de sociale zekerheid bijeen betaalt de werkgever 43 % van het loon. In tegenstelling tot ziekteverzekering, werkloosheid, moederschap en arbeidsongevallen betreffen de bijdragen voor het pensioen een verzekering op lange termijn.

De praktijk in China is echter ingewikkelder dan de theorie. De werkgevers dragen 20 % van het loon bij voor het pensioen, de werknemers 8%. Als ze op de pensioenleeftijd (M:60,V:55j) 15 jaar dienst en bijdragen hebben, kunnen ze een pensioen krijgen dat 60 % bedraagt van het gemiddeld lokaal inkomen. Migranten in de steden, nemen deel aan dit stedelijk systeem. Dit systeem is echter niet eengemaakt, maar eerder een verzameling van 2000 regionale pools doorheen China, elk met zijn eigen kenmerken. Er is dus geen nationaal computersysteem en ook de bijdragen en pensioenhoogte kunnen verschillen. De pools zijn meestal gestructureerd rond het niveau van de werkgever zijn registratie. Het Guangdong Province Social Security Bureau bestuurt de ondernemingen die op provinciaal niveau geregistreerd zijn en het Guangzhou City Bureau en zo naar beneden. Het schema vereist een formele werkgever, zei het dat zelfstandigen zich ook kunnen registreren en bijdragen. Om het nog moeilijker te maken worden de bijdragen van werkgevers en werknemers verschillend behandeld: de bijdragen van de werkgevers gaan naar een gemeenschappelijke pot (tongchou) en de individuele bijdragen blijven op de individuele account (geren zhanghu): beiden worden aangesproken voor de uitbetaling, maar worden afzonderlijk bijgehouden.
Doordat het nieuwe systeem inging op het eind van de jaren 90, was het zo dat er een laag op pensioen ging, waarvoor nog geen geaccumuleerde bijdragen beschikbaar waren zodat gesproken wordt van 3 categorieën: de oude mannen die geen bijdragen betaalden, maar pensioengerechtigd zijn; de nieuwe mannen die van meet af aan bijdragen betaalden en tenslotte de personen in het midden van hun loopbaan die halfweg deze overschakelen op het nieuwe systeem. Dit heeft als concrete weerslag dat al meer dan 10 jaar pensioenen uitbetaald worden aan personen die niet of nauwelijks bijdragen betaalden. Volgens een dagbladartikel uit 2009 had het individuele account-systeem in 2009 een deficiet van 1400 miljard yuan, niettegenstaande 210 miljoen al bijdragen betaalden.

Wat is de weerslag hiervan voor de migranten? Doordat ze vaak veranderen van werk en werkplaats is het moeilijk een loopbaan van 15 jaar op te bouwen, vooral door het gebrek aan overeenstemming en coördinatie van de verschillende pools. Bovendien is het zo dat ze vaak in informeel werk of werk op korte termijn verzeilen, waarbij aan sociale zorg op lange termijn niet gedacht wordt. Wat de facto dan ook gebeurd als migranten van werkplaats en pool veranderen is dat ze hun individuele bijdrage terug opeisten. Deze werd uitbetaald, maar ze konden niet aan het collectief gedeelte. Dit kwam dan weer de lokale pool goed uit want deze zitten al met een deficit en het behoud van dit werkgeversgedeelte kan hun deficit wat verlichten. . De migranten zijn overwegend jong en denken niet op lange termijn. Hun voornaamste doeleinden betreft hun gezin geld op te sturen, hen te helpen een nieuw huis te bouwen en het huwelijk voor te bereiden. Toch menen onderzoekers van het Rural Development Institute te weten dat 20 % van de migranten boven de 50 is en dus wel al beginnen te denken aan de oude dag. Een derde wil participeren in de pensioenopbouw indien ze konden.

In Document 5 van de regering uit 2006 staat dat de regering voor de migranten streeft naar een overdraagbaar pensioensysteem. Hoewel de praktische modaliteiten daarvan niet duidelijk waren, had het document toch als gevolg dat de migranten eerder als een groep aangezien werden die steun behoeft, dan een groep die uitgesloten werd van sociale zekerheid. Gebaseerd op experimenten lanceerde het Ministerie van HR en Sociale Zekerheid een ontwerp betreffende het pensioen voor migranten in het bijzonder maar ook qua de overdraagbaarheid van de pensioenen voor andere stadswerkers die verhuizen. . Een eerste principe betreft het verplicht karakter voor alle migranten met formele contracten. Ten tweede dient de patroon 12 % af te dragen en kan de migrant kiezen tussen een afdraagpercentage van 4 tot 8 %. Het terugnemen van geld wordt niet langer toegelaten, maar de verzekeringspool van vertrek moet een getuigschrift voorbereiden voor de nieuwe pool van aankomst met de bijdragen van de migrant. Beide agentschappen moeten de transfer verwezenlijken. De nieuwe regeling die begin 2010 in Guangdong inging stuitte op protest en er waren zelfs relletjes in een speelgoedfirma in Foshan.

Uiteraard is het mooi een theoretische regeling te hebben, maar als er geen arbeidscontract is, zullen de pensioenafdrachten nog minder in orde zijn. Met dit voor ogen stak het ministerie op 30 april 2010 samen met de vakbond en de werkgevers de koppen bijeen om na te gaan hoe de kleine firma’s de nieuwe wet op een arbeidscontract beter konden toepassen en ook expliciet een betere sociale zekerheid voor de migranten zouden kunnen bewerkstelligen. Bedoeling was dat eind 2011 80 % van de kleine ondernemingen zouden in orde zijn met de wet en tegen eind dit jaar zou het volledig toegepast moeten zijn. In theorie is de weg aangeduid voor de integratie van de migranten in de sociale zekerheid. We twijfelen er echter niet aan dat tussen de theorie en de praktijk nog een lange afstand zal liggen van praktische moeilijkheden vooraleer deze én nationaal .ééngemaakt én probleemloos overdraagbaar is tussen lokaliteiten. Daar vernemen onze lezers dan meer over op onze website www.chinasquare.be

Beknopte Bibliografie

China Aktuell 2009 ; A Watson ; Social Security for China’s Migrant Workers – Pr

Hoewel de onzichtbare muur van China’s dubbel registratiesysteem afbrokkelt, is een betere integratie van de migranten daarmee zeker geen feit. Bij de integratie in de sociale zekerheid nemen we het pensioenstelsel als frappant voorbeeld hoe moeilijk de hinderissen te overwinnen zijn.
In 1997 schreven we een artikel over de discriminatie die boer-migranten meemaken als ze naar de stad trekken om werk. We hadden het op onze website al vaak over China’s hukou of registratiepolitiek die een opdeling inhoudt tussen stedelijke en landelijke geregistreerden. In dit artikel gaan we eerst na hoe de recente toestand is aan de hand van een paar rapporten. Voorts plaatsen we veranderingen in de hukou-politiek in een theoretisch kader en hebben we het over recente initiatieven tot verandering van de hukou-politiek. In een laatste sectie tonen we aan hoe moeilijk de integratie in de sociale zekerheid wel is aan de hand van de pensioenen.
Volgens het Bureau van Statistiek had China in 2008 naast de 85 miljoen rurale werkers die in lokale ondernemingen werken maar ter plaatse blijven, nog 140 miljoen boeren die hun geluk beproeven in de steden om er werk te zoeken. Hun profiel is genoegzaam bekend. Het gaat om twee derden mannen en één derde vrouwen; de gemiddelde leeftijd bedraagt 29 jaar; twee derden hebben hoger middelbaar af; ze doen het vuile, harde en gevaarlijke werk in de steden. Recentelijk wordt een onderscheid gemaakt tussen oudere migranten die vast blijven hangen aan hun landelijke afkomst en jongere migranten die zich meer blijvend in de stad wensen te vestigen.
In april 2006 maakte de regering na 10 maanden van onderzoek een studie bekend over de Chinese boer-migranten. Het rapport toont dat de gemiddelde lonen laag waren (780 yuan in 2004); maar 53% had een arbeidscontract; enkel 13 % werkte de achturendag (40 % werkte 8 tot 9 uren, 46 % 9 of meer); drie vierden kreeg overuren niet uitbetaald en maar één op vijf kreeg een korte opleiding ter plaatse. Tussen juli en november 2005 ondervroegen Wong en Zheng 2617 boer-migranten in de vier steden: Shenzhen, Suzhou, Chengdu en Peking. Voor het zoeken naar werk zijn de migranten aangewezen ofwel op hulp van vrienden (47%) ofwel op eigen inspanningen (36%). Slechts 6 % gebruikt institutionele kanalen zoals jobdiensten. Hoewel dit volgens de Arbeidswet verplicht is, bezat maar een goede helft een arbeidscontract. De wet schrijft ook één rustdag voor per week. Het onderzoek toonde aan dat 52 % minder dan 4 rustdagen had per maand: 22 % had geen enkele dag vrij en 23 % beschikte maar over één of twee rustdagen. Meer dan een kwart beweerden gevaarlijk of ongezond werk te doen en dit doet zich meer voor bij mannen dan bij vrouwen. Voor ze starten kreeg 43 % geen instructies over veiligheid en hygiëne. 22 % beweerden al een arbeidsongeval-of ziekte te hebben gehad. Een kwart voelt zich niet gelijk behandeld en 15 % was al ofwel uitgescholden ofwel geslagen, ook beiden onwettelijk. De loonachterstanden zijn verre van weggewerkt. 22% werd gedurende het laatste semester te laat betaald.
Een recente studie van de “Federatie van Vakbonden” boog zich over het verschil tussen oude en jonge migranten: blijkt dat de 100 miljoen jonge migranten (geboren 1980-95) gemiddeld 1750 yuan verdienen: dit is 10 % minder dan de oudere migranten en ver onder het gemiddeld maandloon van de stedelingen die 3000 yuan per maand verdienen. De tweede generatie wil het platteland ontvluchten om in de industriegebieden als Guangdong of Zhejiang te gaan werken. Het onderzoek vond ook dat de jonge migranten een baan mobiliteit hebben die bijna drie maal zo groot is vergeleken met de eerste generatie. De meeste jonge migranten hebben geen beroepsvaardigheden en vonden het moeilijk om een goede baan te krijgen, hoewel 70 % hoger middelbaar voleindigde.
Uit de bevraging van Wong en Zheng blijkt ook dat een minderheidspercentage participeerde in de sociale zekerheid: 29 % in verzekering tegen arbeidsongevallen, 23 % in de ziekteverzekering, 22 % in de pensioenbijdragen en nauwelijks 10 % in de werkloosheid. Daarnaast ervaarden ze ook heel wat last wegens hun half wettelijke status: 67 % moest nog hun tijdelijke verblijfsvergunning bemachtigen. Dus een wandeling door straat kan al gevaarlijk zijn. De politie wordt door de helft als slecht of zeer slecht ervaren. Om hiertegen in te gaan wordt het meest de voorkeur gegeven aan wettelijke bijstand (34%), gevolgd door hulp van vrienden en kennissen(30 %) en tenslotte bemiddeling en arbitrage (19%); De boermigranten zijn het meest bekommerd om hun integratie in de sociale zekerheid en het sociaal vangnet.
.Dubbele hukou
.
Aan de basis van de discriminatie ligt de hukou-politiek: oorspronkelijk was er zelfs een dubbele opdeling, maar na 1992 raakte de eerste opdeling buiten gebruik. Het betreft het verschil tussen een landbouw-hukou en een niet-landbouw-hukou. Het was de staat die tijdens de jaren 60 en 70 de quota van beiden vastlegde opdat geen rush op de steden zou ontstaan. De niet-landbouw hukou-houders hadden het recht op graanbedeling, maar doordat deze graanbonnen in 1992 afgeschaft werden, verloor deze opdeling elke relevantie vooraleer ze in 2001 officieel afgeschaft werd. Overigens schoof de staat na 1993 het recht om te beslissen over de hukou door naar de lokale besturen. Anders zit het met de plaats van registratie-hukou die je recht geeft om te genieten van bepaalde diensten. Wanneer een migrant gewoon werkt in een nabij gelegen stad hoeft hij zijn verblijf niet te veranderen. Dit is de vlottende bevolking. De migrant die ver weg naar de grootstad trekt om werk, moet wel een tijdelijke residentie aan vragen in de stad. Een permanente stedelijke hukou was en is voor de meesten onbereikbaar, te meer dat velen in geval van nood of crisis willen kunnen terugvallen op het stukje grond dat ze in hun landelijke plaats van oorsprong nog bezitten. Het is het niet bezitten van deze stedelijke hukou die de voornaamste bron is van discriminatie in onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting want deze diensten zijn meestal bedoeld voor de permanent stedelijk geregistreerde hukou-houders.
Migranten die willen dat hun kroost school volgen, moeten vaak een grote som leergeld betalen die verhinderen dat 6,5 miljoen kinderen les volgen. In Peking zijn 62 % van de migrantenkinderen ingeschreven in de stadsscholen en 25 % in niet-toegelaten scholen, maar naar verluidt passen weinig steden dit systeem toe. 80 % van de boermigranten zouden geen ziekteverzekering hebben. Migranten zouden ook 80 % uitmaken van Beijings nieuwe HIV-gevallen. De migranten leven in slaapzalen (30%), soms bij het werk of huren met meerderen een goedkope maar hachelijke plaats in stadsdorpen (41%). Vaak wordt huisvesting gedeeld onder de migranten waar de gemiddelde oppervlakte niet veel groter is dan een bed. Uit onderzoek bij migranten in stadsdorpen in Ningbo blijkt dat 2 à 3 personen één kamer delen, waarin dan nog gekookt wordt en geslapen. Amper 5 % heeft een eigen badkamer. De ongeveer 5000 migranten in Ningbo ’s district Changfeng beschikken over 34 toiletten en de 2000 in de Jinjiacaobuurt over 16 wc’s
.
Evolutie
In 2001 werd het verblijf gemakkelijker gemaakt voor boer-migranten die een baan en wettelijk verblijf hebben in kleine steden, een initiatief waaraan sinds 1997 gewerkt werd. Toch kregen tussen 1997 en 2009 maar 1,39 miljoen personen dit hukou-recht dat in 2003 nog verder opgevuld werd met diverse andere rechten. Het jaar nadien werd migrant-student Sun Zhigang in Kanton dood geslagen en de regering trekt onder deze druk het gehate opsluitings- en terugstuurprogramma voor migranten in.
Rond 2005 was er veel ophef in zowel de China Daily overgenomen door de buitenlandse pers dat China de hukou helemaal zou afschaffen. Eigenlijk werd met de verandering bedoeld is dat de staat geen quota meer zou opleggen, maar dat de hukoupolitiek volledig door de lokale besturen zou moeten worden geregeld.
Shenzhen is er dan ook in 2005 als de kippen bij om bekend te maken dat in de stad drie groepen in aanmerking komen voor permanente stadsregistratie: professionelen met universitair diploma, grote investeerders en rechthebbenden in het kader van gezinshereniging. Dit werd dan ook een trend in andere steden: welgestelden en beter opgeleiden krijgen een hukou, de migranten vallen uit de boot. In Hebei sluiten de provinciale reglementen uit dat migranten die huren een hukou krijgen. Onder stabiele vorm van inkomen wordt meestal een formele tewerkstelling verstaan en niet de reeks onstabiele banen die de migranten vervullen. De provincie Zhejiang bepaalde zelfs een huizenprijs voor de individuen die zich een woonst aanschaffen en een registratie willen in een middelgrote of grote stad. In een bepaalde stad moeten ongeschoolden 5 jaar in de stad wonen en eigenaars van een business krijgen de hukou na twee jaar belastingen betalen. Voor geschoolden staat er geen periode op dat ze in de stad moeten wonen. Chongqing schonk een hukou aanschaffen aan diegene met twee jaren opleiding hogeschool of hoger die een woonst van minstens 30 m².Als gevolg van deze beperkingen is het enkel een beperkt aantal die kunnen stedeling worden; Daarentegen zette de stad Zhengzhou in 2004 de deuren wijd open voor niet stedelingen, maar moest hierop terugkomen omdat de klassen overvol kwamen te zitten, het openbaar vervoer te sterk werd belast en de criminaliteit steeg. Eenvoudig is het dus niet. Positief is alvast dat de regering het hebben van een hukou sinds 2006 liet vallen voor het postuleren als ambtenaar. Symbolisch was ook dat in februari 2008 voor het eerst 3 boer-migranten werden gekozen in het Nationaal Volkscongres, een initiatief dat later navolging kreeg in Volkscongressen op lokaal vlak.
Recent
De laatste drie jaren werden uit diverse megasteden initiatieven bekend die op termijn moeten leiden tot de opheffing van deze onzichtbare Chinese hukoumuur. Shanghai beloofde dat personen die de tijdelijke verblijfsvergunning cumulatief 7 jaar hebben, een hukou met permanent verblijfsrecht zouden krijgen. 3000 personen kregen nadien deze definitieve verblijfsvergunning. Volgens topverantwoordelijken zullen tijdens de nieuwe pilootfase van drie jaar geen quota opgesteld worden van toegelaten nieuwe stedelingen, maar zou dit wel kunnen in de definitieve regeling nadien. De vereiste verblijfsperiode van 7 jaar in de stad, het betalen van belastingen en van sociale zekerheid kan in die periode worden verkort voor hooggekwalificeerde technici en zakenlui die hoge financiële bijdragen tot de stad maken (gedurende 3 jaar 1 miljoen taksen betalen). Volgens onderdirecteur Mao Dali behoren migranten ook tot de gegadigden, vooral arbeiders in de vooruitstrevende nijverheden. Ook zij die werkten in onderwijs, gezondheidszorg en landbouw in de randgebieden van Shanghai met vijf jaar ervaring komen in aanmerking.
In navolging van een initiatief uit Zhongshan in Guangdong wil de hoofdstad Peking het toekennen van een hukou of permanent verblijf koppelen aan een puntensysteem. Een hogere scholingsgraad en een vast verblijf betekent meer punten en een voldoende score levert de hukou op. Het is Pekings Consultatieve Commissie die de standaarden aan het opstellen is. Volgens de Beijing Times wordt tegen binnen 5 jaren ook voorbereid dat niet-hukou-houders ook kunnen genieten van sociale diensten.
In de stad Guangzhou (Kanton) zal het verschil langzaam verdwijnen tussen personen met een landelijke- en een niet-rurale registratie en deze hervorming zou vijf jaar in beslag nemen. Kanton is de hoofdstad van de provincie Guangdong die het meest migrantenboeren telt van alle provincies, namelijk 26 miljoen. De provincie denkt er ook aan om het puntensysteem dat voor migranten geldt in Zhongshan, uit te breiden. Onder dat 100 puntensysteem krijgt de migrant meer punten naargelang hij meer diploma’s of certificaten heeft en naargelang zijn investering of aankopen van eigendom. Migranten met 60 punten of meer krijgen gratis gezondheidszorg voor hun baby’s en gratis vaccinaties voor de kinderen; met 70 punten kan je gratis beroepsvorming krijgen; 80 punten geven recht op onderwijs van de kinderen in de publieke scholen en 100 punten levert het burgerschap op in de stad. Guangdong wil 880.000 migranten een stedelijke hukou geven zodat ze beter zouden geïntegreerd worden en zich meer zouden thuis voelen in de stad. Het bestuur gelooft dat de stedelijke diensten dit aantal aankunnen. Daardoor wordt een begin gemaakt met de blijvende integratie van 30 miljoen migranten in de provincie. Ook zal de provincie 400.000 bijkomende migranten verzekeren tegen arbeidsongevallen en 10.000 subsidiëren om zich bij te scholen in instellingen van hoger onderwijs. Daarnaast zouden ook de politietaksen die de migranten moesten betalen, geschrapt worden. Guangdongs onder partijvoorzitter Zhu Mingguo deelde zijn Volkscongres mee dat vorig jaar al voor de eerste keer 50 migranten werden gerekruteerd als ambtenaar en dit jaar zal dit aantal door de sociale diensten verhoogd worden tot 120. 130 zouden ook terecht kunnen bij de ambtenarij op kantonniveau. Zhu die sprak na een partijplenum, vindt dat alle lokale overheden met een grote migrantenconcentratie enkelen moet aanwerven als raadgever. Voor elke 10.000 personen wil hij minstens 5 sociale organisaties die hen diensten verlenen, waarbij de sociale werkers 10 % van de bevolking moeten uitmaken. Tenslotte vindt Zhu dat de migranten ook zullen genieten van het puntensysteem dat moet leiden tot het bekomen van het stedelijk verblijfsrecht. Het nieuw systeem dat één jaar oud is, leverde al 100.000 migranten een stedelijke hukou.
Chengdu/Chongqing
Ook Chengdu ’s hoofdstad Chengdu wil er nu komaf mee maken en tot een integratie komen tegen 2012, aldus Qin Daihong, vicedirecteur van het stedelijk coördinatiecomité. Rurale bewoners zullen zich kunnen registreren in de stad en omgekeerd. Nieuw in de politiek is dat de boeren-in tegenstelling tot in Chongqing- hun recht niet verliezen op hun grond na hun verhuis. Voortaan krijgen de 3 miljoen migranten te Chengdu dus een permanente verblijfskaart met rechten betreffende gezondheidszorg, opvoeding, transport…De migranten kunnen de aanvraag doen na één maand verblijf, maar krijgen de permanente verblijfskaart als ze aan specifieke voorwaarden voldoen zoals eigenaar te zijn van een appartement van 70 m². Gehoopt wordt dat het initiatief niet tot een overrompeling zal leiden van de klassen. De stad hoopt dat door de boeren een huis in de stad te geven en toegang tot de stedelijke diensten, zij hun landelijke bouwgrond zullen willen opgeven. Volgens de stad waren eerder al lossere maatregelen getroffen waarvan 2 miljoen migranten konden profiteren.
In Chongqing is de nieuwe hukou-politiek minder populair bij de migranten dan verwacht: de migranten krijgen wel toegang tot de stedelijke sociale diensten, maar verliezen wel hun grond na 3 jaar. Blijkt dat de sociale verschillen niet zo ver uiteen liggen: een landelijke bewoner heeft recht op 21 sociale diensten of toelagen, terwijl dit voor de stedelingen 10 bedraagt. De afschaffing van de landbouwbelasting en recentelijk de toelage aan ruralen bij de aanschaf van huishoudtoestellen maakten de kloof stad-platteland al minder diep.
De regering heeft in februari de voorwaarden gepreciseerd waarbij kleine- en middelgrote steden hun migranten een stedelijke status moeten toekennen en zo toegang te geven tot de stedelijke diensten. De grote steden mogen hun bevolkingsaantal blijven controleren, lees afremmen. .Op een website van de regering stond dat ze streeft naar een proactieve en stabiele hervorming van dit hukou-systeem. De steden worden hiervoor onderverdeeld in 3 soorten. In kantonsteden (landelijke steden) zou iedereen met een stabiel werk en verblijf (gehuurd of eigenaar) een hukou moeten krijgen. In middelgrote steden met districten zou een migrant er meer dan 3 jaar moeten gewerkt hebben en over een stabiele woonplaats moeten beschikken om voor de stedelijke hukou in aanmerking te komen voor hem en zijn gezin. De megasteden als Peking, Shanghai, Tianjin, Chongqing e.a. mogen hun bevolkingsaantal “redelijk blijven onder controle houden”.
Sociale zekerheid
Tussen 1991-1998 stapte China af van haar vroeger sociaal zekerheidssysteem met volledige uitbetaling door bedrijven en staat, naar een systeem met bijdragen door bedrijven en het individu zoals in een markteconomie. Het oude systeem was onbetaalbaar geworden vermits sommige bedrijven 20 tot 30 % van hun loonkost aan pensioenen moesten geven. In de steden ontwikkelde het systeem zich vlug, op het platteland dateert het ouderdomspensioen en de persoonlijke bijdragen maar uit 2009. Het stedelijk systeem voor de sociale zekerheid bestaat dus uit bijdragen van werkgever en werknemer die vastgelegd worden als een percentage van het loon. Alle onderdelen van de sociale zekerheid bijeen betaalt de werkgever 43 % van het loon. In tegenstelling tot ziekteverzekering, werkloosheid, moederschap en arbeidsongevallen betreffen de bijdragen voor het pensioen een verzekering op lange termijn.
De praktijk in China is echter ingewikkelder dan de theorie. De werkgevers dragen 20 % van het loon bij voor het pensioen, de werknemers 8%. Als ze op de pensioenleeftijd (M:60,V:55j) 15 jaar dienst en bijdragen hebben, kunnen ze een pensioen krijgen dat 60 % bedraagt van het gemiddeld lokaal inkomen. Migranten in de steden, nemen deel aan dit stedelijk systeem. Dit systeem is echter niet eengemaakt, maar eerder een verzameling van 2000 regionale pools doorheen China, elk met zijn eigen kenmerken. Er is dus geen nationaal computersysteem en ook de bijdragen en pensioenhoogte kunnen verschillen. De pools zijn meestal gestructureerd rond het niveau van de werkgever zijn registratie. Het Guangdong Province Social Security Bureau bestuurt de ondernemingen die op provinciaal niveau geregistreerd zijn en het Guangzhou City Bureau en zo naar beneden. Het schema vereist een formele werkgever, zei het dat zelfstandigen zich ook kunnen registreren en bijdragen. Om het nog moeilijker te maken worden de bijdragen van werkgevers en werknemers verschillend behandeld: de bijdragen van de werkgevers gaan naar een gemeenschappelijke pot (tongchou) en de individuele bijdragen blijven op de individuele account (geren zhanghu): beiden worden aangesproken voor de uitbetaling, maar worden afzonderlijk bijgehouden.
Doordat het nieuwe systeem inging op het eind van de jaren 90, was het zo dat er een laag op pensioen ging, waarvoor nog geen geaccumuleerde bijdragen beschikbaar waren zodat gesproken wordt van 3 categorieën: de oude mannen die geen bijdragen betaalden, maar pensioengerechtigd zijn; de nieuwe mannen die van meet af aan bijdragen betaalden en tenslotte de personen in het midden van hun loopbaan die halfweg deze overschakelen op het nieuwe systeem. Dit heeft als concrete weerslag dat al meer dan 10 jaar pensioenen uitbetaald worden aan personen die niet of nauwelijks bijdragen betaalden. Volgens een dagbladartikel uit 2009 had het individuele account-systeem in 2009 een deficiet van 1400 miljard yuan, niettegenstaande 210 miljoen al bijdragen betaalden.
Wat is de weerslag hiervan voor de migranten? Doordat ze vaak veranderen van werk en werkplaats is het moeilijk een loopbaan van 15 jaar op te bouwen, vooral door het gebrek aan overeenstemming en coördinatie van de verschillende pools. Bovendien is het zo dat ze vaak in informeel werk of werk op korte termijn verzeilen, waarbij aan sociale zorg op lange termijn niet gedacht wordt. Wat de facto dan ook gebeurd als migranten van werkplaats en pool veranderen is dat ze hun individuele bijdrage terug opeisten. Deze werd uitbetaald, maar ze konden niet aan het collectief gedeelte. Dit kwam dan weer de lokale pool goed uit want deze zitten al met een deficit en het behoud van dit werkgeversgedeelte kan hun deficit wat verlichten. . De migranten zijn overwegend jong en denken niet op lange termijn. Hun voornaamste doeleinden betreft hun gezin geld op te sturen, hen te helpen een nieuw huis te bouwen en het huwelijk voor te bereiden. Toch menen onderzoekers van het Rural Development Institute te weten dat 20 % van de migranten boven de 50 is en dus wel al beginnen te denken aan de oude dag. Een derde wil participeren in de pensioenopbouw indien ze konden.
In Document 5 van de regering uit 2006 staat dat de regering voor de migranten streeft naar een overdraagbaar pensioensysteem. Hoewel de praktische modaliteiten daarvan niet duidelijk waren, had het document toch als gevolg dat de migranten eerder als een groep aangezien werden die steun behoeft, dan een groep die uitgesloten werd van sociale zekerheid. Gebaseerd op experimenten lanceerde het Ministerie van HR en Sociale Zekerheid een ontwerp betreffende het pensioen voor migranten in het bijzonder maar ook qua de overdraagbaarheid van de pensioenen voor andere stadswerkers die verhuizen. . Een eerste principe betreft het verplicht karakter voor alle migranten met formele contracten. Ten tweede dient de patroon 12 % af te dragen en kan de migrant kiezen tussen een afdraagpercentage van 4 tot 8 %. Het terugnemen van geld wordt niet langer toegelaten, maar de verzekeringspool van vertrek moet een getuigschrift voorbereiden voor de nieuwe pool van aankomst met de bijdragen van de migrant. Beide agentschappen moeten de transfer verwezenlijken. De nieuwe regeling die begin 2010 in Guangdong inging stuitte op protest en er waren zelfs relletjes in een speelgoedfirma in Foshan.
Uiteraard is het mooi een theoretische regeling te hebben, maar als er geen arbeidscontract is, zullen de pensioenafdrachten nog minder in orde zijn. Met dit voor ogen stak het ministerie op 30 april 2010 samen met de vakbond en de werkgevers de koppen bijeen om na te gaan hoe de kleine firma’s de nieuwe wet op een arbeidscontract beter konden toepassen en ook expliciet een betere sociale zekerheid voor de migranten zouden kunnen bewerkstelligen. Bedoeling was dat eind 2011 80 % van de kleine ondernemingen zouden in orde zijn met de wet en tegen eind dit jaar zou het volledig toegepast moeten zijn. In theorie is de weg aangeduid voor de integratie van de migranten in de sociale zekerheid. We twijfelen er echter niet aan dat tussen de theorie en de praktijk nog een lange afstand zal liggen van praktische moeilijkheden vooraleer deze én nationaal .ééngemaakt én probleemloos overdraagbaar is tussen lokaliteiten. Daar vernemen onze lezers dan meer over op onze website www.chinasquare.be
Beknopte Bibliografie
China Aktuell 2009 ; A Watson ; Social Security for China’s Migrant Workers – Providing for Old Age; in: Journal of Current Chinese Affairs, 38, 4, 85-115.
The China Quarterly, 2011; Chinese Migrant Workers: Rights Attainment Deficits, Rights Consciousness and Personal Strategies; Linda Wong, p 870-892
China Quarterly , 2008, Is China Abolishing the Hukou System? Kam Wing Chan and Will Buckingham, p 582-606
Relaxing Hukou – Increased Labor Mobility and China’s Economic Geography; Maarten Bosker, Steven Brakman, Harry Garretsen, Marc Schramm; CESIFO WORKING PAPER NO. 3271 ; DECEMBER 2010
International Labour Review, Zhikai WANG; Vol. 150 (2011), No. 1–2
Journal compilation © International Labour Organization 2011
Social security for China’s migrant workers

oviding for Old Age; in: Journal of Current Chinese Affairs, 38, 4, 85-115.

The China Quarterly, 2011; Chinese Migrant Workers: Rights Attainment Deficits, Rights Consciousness and Personal Strategies; Linda Wong, p 870-892

China Quarterly , 2008, Is China Abolishing the Hukou System? Kam Wing Chan and Will Buckingham, p 582-606

Relaxing Hukou – Increased Labor Mobility and China’s Economic Geography; Maarten Bosker, Steven Brakman, Harry Garretsen, Marc Schramm; CESIFO WORKING PAPER NO. 3271 ; DECEMBER 2010

International Labour Review, Zhikai WANG; Vol. 150 (2011), No. 1–2

Journal compilation © International Labour Organization 2011

Social security for China’s migrant workers