Hieronder een bespreking van twee boeken: het Routledge boek van Fulong Wu “Planning for growth” dat de stadsplanning als onderwerp heeft en voorts het Edward Elgar-boek door Li Tian dat gaat over eigendomsrechten, de waarde van de gronden en de stadsontwikkeling.
Ruimtelijke dynamiek Beijing
Een boek van autoriteit Fulong Wu van de Londense Bartlett School of Planning is telkens een gebeurtenis en ditmaal onderzoekt de professor de betekenis van stedelijke en regionale planning in het Chinese groeiproces. Een eerste kort hoofdstuk heeft het over de oorsprong van de Chinese steden met hun omwalling en markt en hoe tijdens de republiek al ruimtelijke plannen werden gemaakt voor de hoofdstad Nanjing en voor Shanghai. Uit het tweede hoofdstuk dat de planning behandelt tijdens de Mao periode, blijkt dat de stedenbouw ten dienste stond van de uitbouw van nijverheidssteden. Al in 1955 vroeg de regering vooral de klemtoon te leggen op kleinere steden met arbeidersbuurten. In 1958 plande Shanghai dan ook 5 satellietsteden zoals Minhang, Wujin, Anning, Songjiang en Jiading, maar dezen trokken niet veel volk wegens het ontbreken van diensten. De ontwikkeling van Caoyang in Shanghai was een prototype van arbeidersbuurt. Uniek daar was dat de huisvesting niet kwam van de ‘danweis’ die toen hun personeel van huisvesting voorzagen. De stad was toen in het algemeen eerder een container van danweis die ook de grondrechten bezaten. Het was de economische planning die de eerste viool speelde. De steden waren terughoudend te investeren in infrastructuur omdat ze er weinig baat bij hadden. Van 1960 tot na de “culturele revolutie” werd de stadsplanning zelfs opgeschort en tijdens de jaren zestig en zeventig werden maar twee stedenbouwkundige plannen uitgewerkt, namelijk van de zuidwestelijke staalstad Panzhihua en van Tangshan dat door een aardbeving werd getroffen.
Ruimtelijke dynamiek Parelrivierdelta
Het derde hoofdstuk beschrijft de drie vormen van planning in de Volksrepubliek. De ruimtelijke planning zoals we die kennen, gebeurt door het Ministerie van Huisvesting en van Stedelijke- en Rurale ontwikkeling. Daarnaast bewaakt het Ministerie van Gronden & Grondstoffen dat de landbouwoppervlakte niet onder de minimumgrens van 120 miljoen ha valt. Tenslotte is er nog de vijfjarenplanning door de Nationale Ontwikkelings- en Hervormingscommissie die weliswaar hoofdzakelijk socio-economisch is, maar ook ruimtelijke aspecten bevat. De regering keurde in 2005 het Masterplan voor Beijing goed dat loopt van 2004 tot 2020, maar hechtte in 2009 eveneens haar goedkeuring aan het Grondenplan voor Beijing, dat gaat van 2006 tot 2020. Na 2008 werd nationaal de bevoegdheid van de steden over de ruimtelijke ordening uitgebreid naar hun rurale gebieden. De prioriteit is echter het Grondenplan opgemaakt door het ministerie van Grond en Grondstoffen dat werkt met een quotasysteem. Dit plan zorgt er voor dat er niet te veel rurale gronden opgeofferd worden aan stadsuitbreiding. Dit hoofdstuk bespreekt ook de rol van buitenlandse bureaus, de Instituten die opleiden tot planning en de inspraak van het publiek in het proces.
Het vierde hoofdstuk analyseert waarom de lokale overheden zo graag hun grondrechten te gelde maken aan promotoren die op die stedelijke gronden of kantoren, huisvesting of infrastructuur willen bouwen. Concreet wordt dit onder meer geïllustreerd met het compromis in het Kunshan structuurplan tussen uitbreiding en de geplande ontwikkeling. In 2009 was in het eertijds rurale Kunshan al 400 km2 van de 927 km2 dicht bebouwd. Verdere ontwikkeling van 280 km2 landbouwgrond is verboden. Er dook zelfs een inflatie van zgn. “ strategische plannen” op die geen echte wettelijke basis hebben, maar zo proberen een vergunning te bereiken voor nieuwe ontwikkelingsprojecten. Volgens de auteur is de echte driver in de gezamenlijke ontwikkeling van de steden met hun landelijke gebieden het quotasysteem waardoor de beschikbare landbouwgrond gelijk moet blijven. Dit houdt onder meer in dat plannen voor integratie van stad en platteland vooral gericht zijn op stadsuitbreiding door fusies van bouwgronden bij boeren en door het aanpakken van stadsdorpen. Zo dreigt de integratie tussen stad en land een instrument te worden van de coalitie tussen lokale besturen en promotoren.
Dynamiek delta Jangtse rivier
Hoofdstuk 5 behandelt de nationale en regionale planning. Ook op dit vlak zien we twee planinstanties die wedijveren om invloed, namelijk het Ministerie voor Huisvesting en Stedelijk-Rurale ontwikkeling en de Nationale Ontwikkelings- en Hervormingscommissie. Het eerste ministerie kwam in 2005 voor de dag met een Nationaal Stedelijk Systeemplan dat meer een studie is dan een wettelijk plan, maar dat toch al de noodzaak aanvoelt om af te stappen van het model “groei voor alles”. In 2006 droeg de regering echter de Nationale Ontwikkelings- en Hervormingscommissie op om een nationaal functieplan te ontwikkelen dat eind 2010 af was. Het deelt het territorium op in 4 gebieden; prioritair gebied, geoptimaliseerd gebied, beperkt gebied en verboden gebied voor ontwikkeling. Aan elk gebied is een politieke set van toepassing, maar het plan bezit evenmin een wettelijke status. De concurrentie tussen de twee organen kwam nog sterker tot uiting bij de plannen in de Parelrivier- en de Jangtserivierdelta. In de Parelrivierdelta werd het plan vanaf 2004 voorbereid met het Ministerie van Huisvesting en Stedelijk Rurale Ontwikkeling en de provincie Guangdong: het kreeg de goedkeuring van de regering in 2009. In de Jangtse rivierdelta maakten beiden een regionaal plan, maar was het uiteindelijk dat van de Nationale Ontwikkelings- en Hervormingscommissie dat in 2010 werd goedgekeurd. Het werkt wel samen met het Ministerie van Grond en Grondstoffen voor de grondpolitiek en met het ministerie van Huisvesting en Stedelijk Rurale ontwikkeling voor de ruimtelijke ordening.
Hoofdstuk 6 werpt een blik op “nieuwe steden” en op de planning van eco-steden. Yizhuang in Beijing en Songjiang te Shanghai worden onder meer onderzocht als voorbeelden van nieuwe steden en de auteur vindt dat deze projecten meestal dienen als een platform voor investeringen en financiering door het betrokken district: planning wordt op die manier meer een verrechtvaardiging van een project. Ook bij ecocity projecten blijkt veel af te hangen of het project vastgoedmatig rendabel is. Planning helpt waarde te halen uit grootschalige ontwikkeling. In het slothoofdstuk trekt de auteur de lessen en probeert op zijn eigen genuanceerde manier aan te tonen dat planning voor groei meer betekent dan planning voor de markt.
Gronden
Over de belangrijke driver van de gronden in de stedelijke ontwikkeling handelt het Edward Elgar-boek van Li Tian ” Property Rights, Land Values and Urban Development”. Sinds 1989 mogen de eigenaars -zowel steden als danweis- het vruchtgebruik van hun gronden tegen betaling doorspelen: de termijn kan maximaal 70 jaar bedragen voor huisvesting; 50 jaar voor industrieel gebruik; ook 50 voor onderwijs- en cultureel gebruik en 40 jaar voor kantoren en handel. In de beginperiode werden deze contracten over het vruchtgebruik meestal onderhands toegekend; omdat dit corruptie opleverde legde de staat later toekenning op door veiling en openbaar bod. Tot 2004 waren de percelen meestal ongebruikte greenfield percelen; na 2004 ging het meer over al door danweis gebruikte terreinen, de zogenaamde brownfield ontwikkeling. Om te verhinderen dat te veel landbouwland zou verloren gaan, legde de regering ook een quota systeem op voor de te behouden landbouwgronden.
In de realiteit breidde tussen 1981 en 2010 de bebouwde oppervlakte in de steden jaarlijks met 6,3 % uit, hoger dan de toename van de stedelijke bevolking die met 4,2% aangroeide evenals het verstedelijkingscijfer dat jaarlijks met 3,1% steeg. De inkomsten die de steden uit deze grondrechten kregen, stegen fenomenaal: terwijl dit rond het jaar 2000 maar 5 % bedroeg van de stedelijke inkomsten, schoot dit in 2010 omhoog tot een derde. Ondertussen steeg het nog. Vergeleken met 1993 betrok de stedelijke overheid voor elke m2 14 maal meer inkomsten in 2010 uit een m2. In 2005 maakten de ontwikkelingszones van deze gronden meer dan twee derden uit van de stedelijke oppervlakte. Dit wordt bevestigd door de praktijk in Guangzhou die van 1986 tot 1997 264 km2 grond uitleasde, wat ongeveer gelijk is aan de oppervlakte van de verstedelijkte agglomeratie.
Landelijke uithoek Beijing
Geschat wordt dat de boer waarvan de grond onteigend wordt, maar een tiende van de som aan schadeloosstelling ontvangt die de stad van de promotor krijgt. Tegen 2020 zouden er 100 miljoen boeren zijn zonder grond. Chengdu betaalt hen weliswaar 300 yuan pensioen uit nadat ze 65 zijn, maar dit is eerder een uitzondering. Klachten en protesten tegen de lage schadeloosstelling zijn dan ook legio. Het boek onderzocht ook een paar case studies te Guangzhou: zo wordt een duidelijke waardevermeerdering van de panden vastgesteld langs een nieuw aangelegde metrolijn. In Guangzhou haalde het lokaal bestuur van 1992 tot 2010 35 % van haar inkomsten uit opbrengsten van het vruchtgebruik der gronden en betaalde met dat geld 90 % van de aangelegde infrastructuur. Het boek behandelt ook het geval van de stadsdorpen waar de grond in handen is van de lokale rurale gemeenschap. Als de stad de betrokken gronden wil herontwikkelen, is het gebruikelijk dat de stad 10 % van de verworven grond terug geeft aan het dorpscomité die dit mag gebruiken voor economische doeleinden. Tot zover een samenvatting van de grondenproblematiek die meer in een theoretisch kader wordt geplaatst en ook met de nodige wiskundige formules en praktijkvoorbeelden wordt onderbouwd. De beide boeken vormen een nuttige aanvulling op elkaar want de stuwende dynamiek van de Chinese steden kan niet begrepen worden zonder de betekenis te vatten van het grondmechanisme en de weerslag hiervan zowel op de stedelijke financiën, de aanleg van infrastructuur en de ruimtelijke ordening.
Fulong Wu, Planning for Growth, Urban and Regional Planning in China, Routledge, 229 pag.
Li Tian, Property Rights, Land Values and Urban Development Betterment and Compensation in China, Edward Elgar, 2014, 219 pag.
