De regering plant opnieuw 7 miljoen sociale woningen en wil de in aanbouw zijnde 4,8 miljoen afwerken. Een gelegenheid om te analyseren hoe China het aan de markt toevertrouwen van het huisvestingsbeleid sociaal probeert te corrigeren. De historiek daarvan kent verschillende formules.
Gedurende de recentste dertig jaar werd grote vooruitgang gemaakt wat de stedelijke huisvesting betreft. De gemiddelde leefruimte die in 1978 maar 6,7 m2 bedroeg, steeg tot 18,7 m2 in 1998 en tot 31,6 m2 in 2011. Nu bezit 85 % van de stedelijke bevolking een eigen woning. Toch is deze huisvesting weinig toegankelijk. Van 2003 tot 2010 steeg de prijs van de stedelijke huisvesting met 115 %. Vele steden kennen een verhouding huisprijs-jaarinkomen van 10 tegen 1 terwijl de UN-Habitat een cijfer tussen 3 en 5 voor normaal aanziet. Vooral voor de lagere inkomens is het bemachtigen van een woning een echte uitdaging.
Voor 1980 was de privé huisvestingsmarkt bijna onbestaande in China. Op het einde van de jaren tachtig leefde ongeveer 82% van de stedelingen in huizen van de overheid. Huizen maakten deel uit van het sociaal pakket dat de danweis of werkeenheden aan hun werknemers verschaften. Dit was een soort compensatie voor de lage lonen. Tijdens de jaren negentig werd de marktpolitiek ingevoerd en dit kwam vaak neer op een privatisering waarbij de huurders hun huis konden kopen aan gunstige voorwaarden. Uit onderzoek blijkt dat dit een goede zaak bleek voor huurders van kwalitatieve woningen. De huurders van goedkopere woningen konden minder profiteren en de werklozen helemaal niet.
Met het toepassen van de marktwerking in de huisvesting lanceerde China gelijk ook programma’s volkshuisvesting, namelijk in 1995 en 1998. Gewone gezinnen begonnen meer afhankelijk te worden van overheidsprogramma’s. Van 2004 tot 2010 hinkte de uitbouw van de sociale huisvesting echter aardig achterop vergeleken met wat de markt verschafte. Pas in 2010 zette de regering het voorzien van toegankelijke woningen terug op de politieke agenda. Gedurende de twee laatste decennia lanceerde China de volgende verschillende programma’s elk met eigen publiek en kenmerken: soms om te huren, vaak om te kopen; soms gericht op de laagste inkomensgroepen, vaak op lage en middelhoge inkomens. Niet zelden kwamen in deze laatsten groepen terecht die er eigenlijk niet thuishoorden. De programma’s waren het Peaceful Living Project (PLP) programma, het Economic and Comfortable Housing (ECH) programma, het Cheap-Rent Housing (CRH) programma, het Price-Cap Housing (PCH) programma, het Public Rent Housing (PRH) programma en het sociale huisvestingsprogramma. Laten we de formules onderzoeken met hun geschiedenis en kenmerken.
Peaceful Living Project (PLP, Anju Gongcheng)
De beslissing om de huisvesting op de markt te plaatsen, dateert van 1994 en meteen 
lanceerde China het eerste programma voor eigenaars dat toegankelijk wou zijn. De regering beloofde 40 % van dit PLP programma te willen financieren door bankleningen. De lokale overheden moesten 60% bekostigen evenals gratis gronden ter beschikking te stellen plus infrastructuur. Het programma presteerde echter niet naar verwachting. Het ontbrak de lokale overheid en de ontwikkelaars aan prikkels om te investeren want beiden mochten geen winst maken. Om de bouwkosten te beperken werden bouwmaterialen van lage kwaliteit gebruikt en terreinen gebruikt aan de stedelijke rand. Bovendien was het systeem van hypothecair krediet ongunstig: de looptijd mocht niet meer dan 10 jaar bedragen en de contant te betalen prijs bedroeg 40%. De band van de huizen verstrekt door de danweis of het werk bleef behouden. Twee jaar na de start van het programma stonden nog 3,4 miljoen m2 PLP-huizen leeg.
Economic and Comfortable Housing (ECH, Jingji Shiyong Fang)
In 1998 moest het ECH-programma het PLP-programma vervangen. Beiden waren gericht op eigenaars maar in het tweede geval wordt de band met de werkeenheden verbroken. De regering verwachtte dat de lokale besturen zowel grond als toelagen ter beschikking stelden. De lokale besturen vertrouwden de bouw toe aan professionele vastgoedfirma’s die investeerden en hun investeringen konden afschrijven door de verkoop. De regering legde een maximum-winstvoet van 3 % op de prijs. De gemiddelde ECH-prijs ligt gemiddeld 15 % lager dan de marktprijs. De nieuwe eigenaars werd verboden om gedurende 5 jaar hun huis door te verkopen.
Tussen 1998 en 2000 was een vijfde van de totaliteit aan nieuwe huizen van het ECH-type. Het werd breed toegepast omdat China wou dat huiseigenaarschap meer populair zou worden, maar ook was het een middel om het binnenlands verbruik te stimuleren als antwoord op de Aziatische financiële crisis in 1997. Het gebrek aan strikte criteria voor wie in aanmerking kwam en de controle daarop, leidde er echter toe dat meer de begoede inkomens dan de lagere profiteerden van ECH. Lagere besturen keken niet strikt toe en lieten een hogere vloeroppervlakte toe om middelhoge inkomens aan te trekken. Deze besturen klaagden over de zware fiscale last dat het programma betekende. Eenmaal de Aziatische crisis voorbij, drong de regering niet verder aan. Tussen 2003 en 2007 werden de gezinnen eerder aangeraden huisvesting op de markt te kopen dan via de overheid betoelaagde formules. Ook herbevestigde de regering de bedoeling dat het programma voor de lagere inkomens bedoeld was. Het aandeel van de toegankelijke woningen in het geheel van opgestarte woningen daalde van 21,8% in 2000 tot 8,9 % in 2004.
Cheap-Rent Housing (CRH, Lianzhu Fang)
Het CRH-programma dat van 1994 dateerde, was gericht op de echt arme gezinnen. Vooral na 2003 toen de huizenprijzen sterk stegen, droeg de regering aan alle steden en arrondissementen op om tegen 2008 een CRH-systeem op te zetten. Het CRH-programma was een vorm van sterk betoelaagde welzijnsvoorziening. De voorwaarden werden strikt afgebakend, maar het programma legde een zware fiscale last op de lagere besturen omdat ze hun begininvestering niet konden recupereren. Integendeel ze moesten ook nog het onderhoud verzekeren. Toch deden 200 steden in 2009 mee met het programma.
Price-Cap Housing (PCH, Xianjia Fang)
Tussen 2003 en 2007 stegen de huizenprijzen over geheel China met 66%. Toegankelijke huisvesting werd een echte uitdaging: tussen 2005 en 2007 bedroeg het aandeel van volkshuisvesting in het geheel van opgestarte woningen minder dan 7 %. De regering lanceerde het PCH-programma om de mistevredenheid van de bevolking tegemoet te komen. Typisch voor dit programma is een dubbele kap: wanneer ontwikkelaars gronden verwerven, leggen de lagere besturen een dubbel maximum op voor de prijs van het huis die ze aan de eigenaars mogen vragen en de ruimte van het appartement dat niet hoger mag zijn dan 90 m2.
In tegenstelling tot het ECH-programma kunnen de huiseigenaars wel hun eigendom gebruiken als onderpand. De ontwikkelaars mogen 3 tot 5% winst maken. De prijs ligt lager dan de markprijs, maar is hoger dan de ECH-eenheden. Toch lag deze nog te hoog voor de lage inkomens. Weer was het de middenklasse die het meest profiteerde. De regering legde de ondergeschikte besturen geen verplichting op. Deze reageerden lauw. Ze wilden bij voorkeur grond ter beschikking stellen van projecten met hoger rendement en ze vreesden ook dat dit hun lokale markt zou in het gedrang brengen. Resultaat: enkel de steden met sterke fiscale capaciteit brachten het PCH-programma ten uitvoer. Beijing realiseerde in 2009 64.000 eenheden tegenover 30.000 in 2007 en 42.000 in 2008.
Social Housing (Baozhang Fang) en Public Rent Housing (PRH, Gongzu Fang)
Bij het uitbreken van de financiële crisis in 2008 vaardigde de regering een stimuleringspakket uit van 4000 miljard. Dit hielp de economische groei op peil houden, 
maar dreef de huizenprijzen nog meer de hoogte in. Tussen 2008 en 2010 stegen deze met een derde. Erger nog, het aantal sociale woningen in het geheel daalde nauwelijks tot 3,8% van de aangevatte huizen. Om de grote ontevredenheid te counteren kondigde premier Wen Jiabao begin 2010 aan dat China 5,8 miljoen eenheden sociale huisvesting zou verschaffen. Hij beloofde zelfs dat China tussen 2011 en 2016 36 miljoen eenheden zou bouwen. Dit is het grootste volkshuisvestingsproject tot nu toe. De huisvesting kan diverse vormen aannemen waarbij het ECH, PCH, CRH, en het PRH programma.
De regering vroeg dat de meerderheid van het programma zou bestaan uit huurwoningen vooral gericht op nieuwe migranten, afgestudeerden en stedelijke personen uit de middenklasse. Over het algemeen duurt het huurcontract maar 3 tot 5 jaar. Nadien worden de criteria herbekeken. Deze programma’s leggen uiteraard een zwaardere fiscale last op de lagere besturen dan deze voor eigenaars. In sommige steden betalen de huurders van de huurwoningen maar 30% van de marktprijs of minder. Overigens was de respons van het publiek eerst minder dan verhoopt. In Shanghai boden zich maar 2000 geïnteresseerden aan voor de eerste 5000 huurwoningen. Naar verluidt had de lokale overheid zeer beperkende inkomensvoorwaarden opgelegd. Ook is het bekend dat een hukou nodig is en dat migranten liever een woonst vinden in de informele wereld van de stadsdorpen dan in de officiële programma’s. Toch wilde de regering dit programma vanaf november 2011 blijvend stimuleren als het assimilatiemiddel voor nieuwe stedelingen. Na een periode in de huurwoningen kan de huurder eenmaal hij gesetteld is een aanvraag doen voor de regimes waarin hij eigenaar wordt.
Institutioneel kader
Welke zijn de oorzaken van het weinig gesmeerd lopen van deze sociale huisvesting? In 1994 vaardigde de regering een nieuwe verdeling uit van de fiscale ontvangsten: de nationale regering zag haar aandeel in de belastingen van 1993 tot 2008 stijgen van 22% tot 53%. De lokale besturen die hun aandeel proportioneel zagen dalen, namen steeds meer hun toevlucht 
tot het te gelde maken van de rechten op gronden die eigendom is van de staat maar eigenlijk bestuurd worden door de steden. Zo steeg tussen 1999 en 2008 het percentage van inkomens uit grond van 9,3% van de begroting bij de lokale overheden tot 43 %. Steden met meer dan de helft van hun inkomsten uit opbrengsten van de grondrechten vormen geen uitzondering. Niet te verwonderen dus dat deze lokale besturen liever deze gronden aan de nijverheid dan aan huisvesting besteden want de nijverheid garandeert hen een voortdurende inkomensstroom. Enkel maar in 2 steden bestaat een piloot van vastgoedtaks.
Daarnaast draagt de nationale overheid maar in minieme mate bij tot de nodige fondsen: in 2011 beval de regering de bouw van 10 miljoen sociale huisvestingswoningen, maar droeg maar voor 103 miljard bij in de bouwkosten die 1300 miljard beliepen. In 2010 verschafte de China Development Bank echter voor 131 miljard kredieten voor de sociale woningbouw. Ook andere banken verstrekken leningen. Bij hun werken verkiezen de lagere overheden echter bij voorkeur investeringen in betere infrastructuur, vergeleken met volkshuisvesting omdat de betere infrastructuur helpt bij het aantrekken van investeringen en dus het stimuleren van de lokale economie. Bovendien probeert de regering de stijgende prijs van de huizen onder controle te krijgen, maar minder gronden voor huisvesting betekent voor de steden dan weer minder inkomen, dus minder beschikbaar voor sociale welzijnsuitgaven.
Kortom het huidige systeem werkt contraproductief. De rijke stad Shenzhen verklaarde tegen 2015 71 miljard te zullen besteden aan volkshuisvesting terwijl de arme provincie Jiangxi er maar 3,4 miljard voor veil heeft. Bepaalde lokaliteiten nemen dan maar terug hun toevlucht om aan welstellende danweis te vragen huizen te bouwen, maar deze huizen zijn enkel toegankelijk voor de eigen werknemers. Erger is dat sommigen hun data vervalsen om de doeleinden te halen. In april 2012 vaardigde de regering dan ook een richtlijn uit “Establishing the Statistical Institution of the Social Housing Program”. Wat ook voorvalt, is dat de lokale besturen de programma’s voor sociale huisvesting bevolken met eigen administratief personeel.
Recente ontwikkelingen
Meer bescheiden huisvesting
Recentelijk werden maatregelen uitgedokterd om tegemoet te komen aan de kritiek op het huidige systeem. De regering legt de lagere besturen voortaan op om 10% van de opbrengsten uit het verkopen van de grondrechten, aan te wenden voor de bouw van volkshuisvesting. Sommige lokale besturen vragen van hun kant aan de promotoren om ook een gedeelte volkshuisvesting te bouwen. In Beijing is het bijvoorbeeld zo dat vooraleer de grondrechten bij openbaar opbod geveild worden, een maximumprijs bepaald wordt. Als de uiteindelijke prijs daarboven gaat, verbindt de promotor zich tot de bouw van een zekere vloeroppervlakte voor volkshuisvesting. Een andere piste die bewandeld wordt, is het bouwen van PRH-woningen op grond in randgebieden die behoort aan de lokale landelijke collectiviteit en die afgehuurd wordt.
Een nog andere methode om de fiscale last minder zwaar te maken is het aanspreken van het 
Housing Provident Fund (HPF), Dit huisvestingsfonds met individuele accounts wordt gespijsd door een bijdrage van zowel werknemers als werkgevers. Theoretisch mag dit geld enkel afgehaald worden voor bouw-of renovatiewerken. Onderzoek wijst uit dat dit in de praktijk maar in een geval op vijf effectief gebeurt. Het Fonds zat tijdens de laatste jaren bijgevolg met een overschot en in 2009 liet de regering de lokale besturen toe om de helft van de overschotten te gebruiken om het sociaal huisvestingsprogramma te ondersteunen. In 2010 kregen 28 steden daarvoor de toelating en gronden worden gebruikt als onderpand voor het geleende geld uit het fonds. Zo krijgt inactief kapitaal terug een actieve bestemming.
De nationale regering heeft aan de 2 pilootsteden qua vastgoedtaks Shanghai en Chongqing opgedragen dat de opbrengst van de belasting prioritair zou besteed worden aan volkshuisvesting. Sommige lokale besturen willen dan weer dat een gedeelte van de lokaal uitgeschreven obligaties gaat naar sociale huisvesting. De regering vraagt verder ook aan het privékapitaal om in de programma’s van volkshuisvesting te participeren. Leidend vastgoedontwikkelaar Vanke die op de Wereldexpo over een eigen paviljoen beschikte, heeft al voor meer dan 3 miljoen m2 vloeroppervlakte toegankelijke woningen gebouwd. Deelname aan deze programma’s versterkt de band met de lokale overheid. Dit is wel mogelijk voor grote ontwikkelaars, maar voor de kleineren is het moeilijk om voor de huurprogramma’s hun investering te recupereren. Ook Vanke geeft toe dat zijn sociaal huisvestingsprogramma niet uit de kosten komt.
Om misbruik en speculatie tegen te gaan werden eveneens maatregelen uitgevaardigd. Tegen de speculatie is vooreerst de vereiste dat indien de huiseigenaars hun ECH-woonst verkopen, deze terug naar de overheid moet. Ten tweede betaalt de eigenaar-verkoper een belasting op de meerwaarde van zijn pand. Shanghai heeft hierbij een eigen benadering. Het stadsbestuur bezit 30 tot 40 % van de ECH-woningen en de eigenaar 60 tot 70%. De eigenaars mogen bij verkoop beschikken over de volle meerwaarde van hun aandeel. Dit bevordert het onderhoud van het gebouw en de “circulatie” van de panden. De regering heeft van haar kant het controleapparaat op de toekenning van de volkshuisvesting in 40 steden verfijnd. Het verschaffen van verkeerde informatie werd strafbaar. De lange mars naar een goede sociale huisvesting is nog niet ten einde. Dat de regering 7 miljoen bijkomende toegankelijke woningen wil bijbouwen, bewijst dat het haar ernst is. Of die woningen ook effectief op toegankelijke gronden komen, zal echter afhangen van de lokale overheden.
Bronnen
Yonghua Zou, Contradictions in China’s affordable housing policy: Goals vs. Structure, in Habitat International 41 (2014) 8-16
Zan Yang , Jie Chen; Housing Affordability and Housing Policy in Urban China, Springer, 2014
Yoyce Yanyun Man, China’s Housing Reforms and Outcomes, Lincoln Institute of Land Policy, 2011
