Het narratief van de schuldenval geeft een verkeerd beeld van Beijing en van de ontwikkelingslanden waar het zaken mee doet.
EXCLUSIEF
Dit artikel van DEBORAH BRAUTIGAM en MEG RITHMIRE werd oorspronkelijk in het Engels gepubliceerd in The Atlantic. Door bemiddeling van het China Africa Research Initiative kreeg ChinaSquare de publicatierechten van de Nederlandse vertaling.
Dit is de link naar het origineel: The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth
China, zo wordt ons verteld, verleidt armere landen om lening na lening aan te gaan teneinde dure infrastructuur te bouwen die ze niet kunnen betalen en die weinig voordelen zal opleveren, allemaal met als einddoel dat Beijing uiteindelijk de controle over deze activa overneemt van zijn in moeilijkheden verkerende leners. Nu staten over de hele wereld schulden opstapelen om de pandemie van het coronavirus te bestrijden en hun uitgeputte economie te versterken, is de vrees voor dergelijke mogelijke inbeslagnames alleen maar groter geworden.
Op die manier bekeken is de internationalisering van China – zoals gepresenteerd in programma’s als het Belt and Road Initiative – niet alleen een streven naar geopolitieke invloed, maar in sommige gevallen ook een wapen. Als een land eenmaal gebukt gaat onder Chinese leningen, zoals een ongelukkige gokker die leent van de maffia, is het de marionet van Beijing en dreigt het een lichaamsdeel te verliezen.
Het klassieke voorbeeld is de Sri Lankaanse haven van Hambantota. Het verhaal wil dat Beijing Sri Lanka ertoe aangezet heeft geld te lenen van Chinese banken voor de financiering van het project, dat met geen mogelijkheid een commercieel succes kon worden. Door bezwarende voorwaarden en matige inkomsten raakte Sri Lanka uiteindelijk in gebreke. Beijing eiste vervolgens de haven als onderpand en dwong de Sri Lankaanse regering de controle over te dragen aan een Chinees bedrijf.
De regering Trump wees naar Hambantota om te waarschuwen voor de Chinese schuldenstrategie: in 2018 sprak voormalig vicepresident Mike Pence van ‘schuldenvaldiplomatie’ – een uitdrukking die hij nog tijdens de laatste dagen van de regeringsperiode gebruikte – en een bewijs van de militaire ambities van China. Vorig jaar stelde de toenmalige procureur-generaal William Barr de zaak aan de orde en beweerde dat Beijing ‘arme landen met schulden opzadelt, weigert opnieuw te onderhandelen over voorwaarden en vervolgens de controle over de infrastructuur zelf overneemt’.
Zoals Michael Ondaatje, een van de beste kroniekschrijvers van Sri Lanka, ooit zei: ‘In Sri Lanka is een goed vertelde leugen meer waard dan duizend feiten.’ Dat is precies wat het verhaal van de schuldenval is: een leugen en één met grote invloed.
Ons onderzoek toont aan dat Chinese banken bereid zijn om de voorwaarden van bestaande leningen te herstructureren en nooit echt activa uit een land in beslag hebben genomen, laat staan de haven van Hambantota. De verwerving van een meerderheidsbelang in de haven door een Chinees bedrijf hield een waarschuwing in, maar een andere dan die welke we al zo vaak hebben gehoord. Met een nieuwe regering in Washington wordt het hoog tijd dat de waarheid over de alom, misschien opzettelijk, verkeerd begrepen zaak van Hambantota Port eindelijk boven water komt.
De stad Hambantota ligt in de zuidelijkste punt van Sri Lanka, een paar zeemijlen verwijderd van de drukke scheepvaartroute in de Indische Oceaan, die goed is voor bijna alle zeehandel tussen Azië en Europa, en meer dan 80 procent van de wereldwijde zeehandel. Toen een Chinees bedrijf het contract voor de bouw van de haven voor de stad bemachtigde, raakte het betrokken bij een concurrentieslag tussen westerse actoren die al een tijdje aan de gang was, maar waar de Verenigde Staten zich grotendeels uit hadden teruggetrokken.
Het was het Canadian International Development Agency – niet China – dat het toonaangevende ingenieurs- en constructiebedrijf van Canada, SNC-Lavalin, financierde om een haalbaarheidsstudie voor de haven uit te voeren. We hebben via een Freedom of Information Act-verzoek meer dan 1.000 pagina’s met documenten verkregen waarin dit wordt beschreven. De studie, afgerond in 2003, bevestigde dat de bouw van de haven van Hambantota haalbaar was, en uit de ondersteunende documenten blijkt dat de grootste angst van de Canadezen was om het project te verliezen aan Europese concurrenten. SNC-Lavalin adviseerde om het uit te voeren via een joint venture-overeenkomst tussen de Sri Lanka Ports Authority (SLPA) en een ‘privéconsortium’ op basis van build-own-operation-transfer, een soort project waarin één bedrijf een contract krijgt om alle stappen te ondernemen die nodig zijn voor het operationeel maken van een dergelijke haven. Dat bedrijf verwerft vervolgens het recht de haven te exploiteren.
Het Canadese project kwam maar niet uit de startblokken, vooral vanwege de wisselvalligheden van de Sri Lankaanse politiek. Toch nam het plan om een haven te bouwen in Hambantota een steeds duidelijker vorm aan onder de regering van de broers Rajapaksa – Mahinda Rajapaksa, die van 2005 tot 2015 president was, en zijn broer Gotabaya, de huidige president en voormalig minister van Defensie – die waren opgegroeid in Hambantota. Ze beloofden grote schepen naar de regio te brengen. De vraag hiernaar won aan kracht nadat de verwoestende tsunami in 2004 de kust van Sri Lanka en de lokale economie had verpulverd.
We bestudeerden een tweede haalbaarheidsrapport, opgesteld in 2006 door het Deense ingenieursbureau Ramboll, dat soortgelijke aanbevelingen deed als de plannen van SNC-Lavalin, met daarbij het voorstel dat een eerste fase van het project het transport van vracht die niet in containers wordt vervoerd mogelijk zou moeten maken – olie, auto’s, graan – om inkomsten te genereren. Daarna zou de haven worden uitgebreid om het vervoer en de opslag van traditionele containers te kunnen afhandelen. Tegen die tijd was de haven in de hoofdstad Colombo, honderdvijftig kilometer verderop en constant een van de drukste ter wereld, net uitgebreid en die bood al meer capaciteit aan. De haven van Colombo lag echter pal in het midden van de stad, terwijl Hambantota een achterland had, wat betekende dat het een groter potentieel voor uitbreiding en ontwikkeling bood.
Iedereen die op dat moment naar een kaart van de Indische Oceaanregio keek, zag overal kansen en groeiende middenklassen. Bij gezinnen in India en in heel Afrika steeg de vraag naar consumptiegoederen uit China. Landen als Vietnam groeiden snel en zouden meer grondstoffen nodig hebben. Als de haven van Hambantota zelfs maar een fractie kon binnenhalen van de lading die via Singapore, ’s werelds drukste overslaghaven, werd vervoerd, zou dat al voldoende reden van bestaan zijn.
Gewapend met het Ramboll-rapport benaderde de regering van Sri Lanka de Verenigde Staten en India; beide landen zeiden nee. Maar een Chinees bouwbedrijf, China Harbour Group, had gehoord over de hoop die Colombo koesterde en lobbyde hard voor het project. China Eximbank stemde ermee in om het te financieren en China Harbor won het contract.
Dit was in 2007, zes jaar voordat Xi Jinping het Belt and Road Initiative voorstelde. Sri Lanka bevond zich nog in de laatste en bloedigste fase van zijn lange burgeroorlog en de wereld stond aan de vooravond van een financiële crisis. De details zijn belangrijk: China Eximbank bood een commerciële lening van $ 307 miljoen aan met een looptijd van 15 jaar en een aflossingsvrije periode van vier jaar, waarbij Sri Lanka kon kiezen tussen een vaste rente van 6,3 % of een rentetarief dat zou stijgen of dalen, afhankelijk van LIBOR, een variabel tarief. De onderhandelaars in Colombo kozen voor het eerste, zich ervan bewust dat de wereldwijde rentetarieven tijdens de onderhandelingen de neiging hadden te stijgen en in de hoop wat in hun ogen gunstige voorwaarden zouden zijn vast te leggen. Fase I van het havenproject werd binnen drie jaar volgens planning opgeleverd.
Voor een door conflicten verscheurd land dat worstelde om belastinginkomsten te genereren leken de voorwaarden van de lening redelijk. Zoals Saliya Wickramasuriya, de voormalige voorzitter van de SLPA, ons vertelde: ‘Het was niet eenvoudig om tijdens de oorlog een commerciële lening van maar liefst $ 300 miljoen te krijgen.’ Datzelfde jaar gaf Sri Lanka ook zijn eerste internationale obligatie uit, met een rente van 8,25 %. Beide beslissingen zouden de regering later nog in de problemen brengen.
Eindelijk, in 2009, na decennia van geweld, kwam er een einde aan de burgeroorlog in Sri Lanka. Blij met de overwinning begon de regering aan een door schulden gefinancierde poging om de infrastructuur van het land op te bouwen en te verbeteren. De economische groei nam met 6 % per jaar toe, maar ook de schuldenlast van Sri Lanka steeg enorm.
In plaats van te wachten tot fase 1 van de haven inkomsten zou genereren, zoals het Ramboll-team had aanbevolen, ging Mahinda Rajapaksa door met fase 2 en transformeerde Hambantota in een containerhaven. In 2012 leende Sri Lanka nog eens $ 757 miljoen van China Eximbank, dit keer, na de financiële crisis, tegen een lager rentetarief van 2 %. Rajapaksa nam de vrijheid om de haven naar zichzelf te vernoemen.
Tegen 2014 werkte Hambantota met verlies. De SLPA realiseerde zich dat ze meer ervaren operatoren nodig hadden en tekende een overeenkomst met China Harbor en China Merchants Group om hen gedurende 35 jaar gezamenlijk de nieuwe haven te laten ontwikkelen en exploiteren. China Merchants exploiteerde al een nieuwe terminal in de haven van Colombo, en China Harbor had $ 1,4 miljard geïnvesteerd in Colombo Port City, een lucratief vastgoedproject op een landaanwinning. Maar terwijl de advocaten de contracten opstelden, was er een politieke crisis in de maak.
Rajapaksa organiseerde onverwacht verkiezingen in januari 2015 en in de laatste maanden van de campagne besloot zijn eigen minister van Volksgezondheid, Maithripala Sirisena, hem uit te dagen. Net als in Maleisië, de Malediven en Zambia voerde de oppositiekandidaat een luidruchtige campagne rond de financiële betrekkingen van de zittende partij met China en strooide met beschuldigingen van corruptie. Tot grote verrassing van het land, en misschien van hemzelf, won Sirisena.
De torenhoge betalingen op internationale staatsobligaties, die bijna 40 procent van de buitenlandse schuld van het land uitmaakten, brachten de regering van Sirisena vrijwel onmiddellijk in grote fiscale problemen. Toen Sirisena aantrad, had Sri Lanka meer schulden bij Japan, de Wereldbank en de Aziatische Ontwikkelingsbank dan bij China. Van de 4,5 miljard dollar aan debt service (rente en aflossing) die Sri Lanka in 2017 zou betalen, was slechts 5 % toe te schrijven aan Hambantota. De gouverneurs van de Centrale Bank onder zowel Rajapaksa als Sirisena zijn het niet over veel dingen eens, maar ze vertelden ons allebei dat Hambantota en de Chinese financiering in het algemeen niet de oorzaak waren van de financiële problemen van het land.
Er is ook nooit een ingebrekestelling geweest. Colombo regelde een reddingsplan met het Internationaal Monetair Fonds en besloot de broodnodige dollars bij elkaar te zoeken door de slecht presterende Hambantota Port te verhuren aan een ervaren bedrijf – precies zoals de Canadezen hadden aanbevolen. Er was geen openbare aanbesteding en de enige twee biedingen kwamen van China Merchants en China Harbor; Sri Lanka koos voor China Merchants, dat zo de meerderheidsaandeelhouder werd met een huurovereenkomst van 99 jaar, en gebruikte de injectie van $ 1,12 miljard aan contanten om zijn buitenlandse reserves op te krikken, niet om China Eximbank af te betalen.
Voordat er sprake was van deze havensoap ‘had Sri Lanka kunnen wegzinken in de Indische Oceaan zonder dat de meeste westerse landen het zouden merken’, zei Subhashini Abeysinghe, onderzoeksdirecteur bij Verité Research, een onafhankelijke denktank in Colombo. Plots was de eilandstaat prominent aanwezig in de toespraken over buitenlands beleid in Washington. Pence uitte zijn bezorgdheid dat Hambantota een ‘vooruitgeschoven militaire basis’ van China zou kunnen worden.
Toch is de locatie van Hambantota alleen vanuit een zakelijk oogpunt strategisch: de haven is uitgesneden in de kust zodat de geweldige golven van de Indische Oceaan er niet op inbeuken, en er kan slechts één schip tegelijk door het smalle kanaal in- of uitvaren, meestal met behulp van een sleepboot. In het geval van een militair conflict zouden marineschepen die daar gestationeerd zijn er als haringen in een ton zitten.
In het toneelstuk van de ‘schuldenvaldiplomatie’ krijgt China de rol toebedeeld van een achterbakse schuldeiser en landen als Sri Lanka die van zijn lichtgelovige slachtoffers. Bij nader inzien is de situatie echter veel complexer. De opmars van China is, net als zijn binnenlandse ontwikkeling, een proces van uitproberen en experimenteren, een leerproces ook, gekenmerkt door frequente bijstellingen. Na de bouw van de haven in Hambantota leerden Chinese bedrijven en banken bijvoorbeeld dat een ‘sterke man’ ten val kan komen vallen en dat ze maar beter strategieën kunnen hebben om met politieke risico’s om te gaan. Ze zijn deze strategieën nu aan het ontwikkelen, worden steeds beter in het onderscheiden van kansen om zaken te doen en trekken zich terug uit situaties waarvan ze weten dat ze niet kunnen winnen. Maar intussen houden Amerikaanse leiders en denkers aan beide kanten van het politiek spectrum toespraken over het ‘Chinese kolonialisme van vandaag’.
In de afgelopen 20 jaar hebben Chinese bedrijven veel geleerd over hoe ze kunnen meespelen in een internationale bouwsector die nog steeds wordt gedomineerd door Europa: China heeft nu 27 bedrijven in de top 100 van wereldwijde aannemers, tegen negen in 2000, maar Europa telt er nog 37 tegenover 41 toen en de VS hebben er nu nog zeven, vergeleken met de 19 van twee decennia geleden.
Chinese bedrijven zijn niet de enige die profiteren van door China gefinancierde projecten. Misschien was geen enkel land meer gealarmeerd door Hambantota dan India, de regionale reus die verschillende keren de verzoeken van Sri Lanka om investeringen, hulp en aandelenpartnerschappen afwees. Toch ging een door Indiërs geleid bedrijf, Meghraj, mee met het in het VK gevestigde ingenieursbureau Atkins Limited in een internationaal consortium om de langetermijnplanning voor de haven van Hambantota en voor de ontwikkeling van een nieuwe bedrijvenzone op te stellen. De Franse firma’s Bolloré en CMA-CGM werken samen met China Merchants en China Harbor bij havenontwikkelingen in Nigeria, Kameroen en elders.
Aan de andere kant van de schuldenval-mythe zitten de debiteuren. Landen als Sri Lanka – of noem ook maar Kenia, Zambia of Maleisië – weten wel het een en ander over geopolitieke spelletjes. En het Amerikaanse denkbeeld dat ze zo gemakkelijk op te lichten zijn ergert hen. Een Maleisische politicus wilde op voorwaarde van anonimiteit met ons praten over de rol die het Chinese geld in het politieke drama van dat land speelt, en zei: ’Kan het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken niet het verschil zien tussen de campagneretoriek dat onze tegenstanders ‘slaven zijn van China’ en dat ze dat ook echt zouden zijn?’
De gebeurtenissen die hebben geleid tot de verwerving van een meerderheidsbelang door een Chinees bedrijf in een Sri Lankaanse haven, maken veel duidelijk over hoe onze wereld verandert. China en andere landen worden steeds beter in het onderhandelen met elkaar. En het zou jammer zijn als de VS niet samen met hen een en ander leert.
Vertaling Dirk Nimmegeers
DEBORAH BRAUTIGAM is Bernard L. Schwartz Professor of International Political Economy at the School of Advanced International Studies at Johns Hopkins University
MEG RITHMIRE is F. Warren McFarlan Associate Professor at Harvard Business School.
