De provincie Guangdong heeft een drievoudige politiek om oud patrimonium een nieuwe bestemming te geven: oude fabrieken en werkplaatsen verhuizen uit het stadscentrum naar nijverheidszones en oude stadsdelen krijgen een nieuwe functie, maar daarover moeten de bewoners hun fiat geven. Het moeilijkst is de operatie in de stadsdorpen waar ook een gekwalificeerde meerderheid binnen het dorp akkoord moet gaan met de plannen tot herbestemming.
Te Foshan (stad naast Guangzhou) werd in 2008 vastgesteld dat de quota aan gronden die tot 2020 mochten benut worden, al opgebruikt waren. Dit is een algemeen probleem in de Parelrivierdelta die jaarlijks 10.000 ha bouwgrond te kort komt. Een efficiënter grondbestuur met herverkaveling drong zich op. Na drie jaren experimenteren in Foshan kondigde het provinciaal bestuur de “sanjiu”-politiek af. Sanjiu betekent “3 oude” en drie verschillende oude zaken worden herbestemd: oude stadsdelen, stadsdorpen en oude werkplaatsen/fabrieken. De provincie Guangdong telt 226 km2 oude stadsgebieden, 400 km2 oude stadsdorpen en 540 km oude fabrieksterreinen.
De manier waarop deze worden aangepakt, hangt voornamelijk af van wie de grondrechten bezit. In de oude stadsdelen behoort de grond aan de staat, maar is het de stad die er het beslissingsrecht over uitoefent. De grond in stadsdorpen behoort echter toe aan de dorpsgemeenschap: als de stad daarin aan herontwikkeling wil doen, moet een overeenstemming worden gevonden met een gekwalificeerde meerderheid van de bevolking en de ervaring wijst uit dat daar lange tijd over heen gaat. Verder behoort het gebruiksrecht van de fabrieksgronden meestal aan de staats- of collectieve ondernemingen die het meestal wel zien zitten geld te verdienen aan de herbestemming van hun centraal gelegen terreinen in ruil voor verhuis naar een ontwikkelingszone meer aan de rand.
Guangzhou Shenzhen
Oppervlakte oude stad 55 km² (11%) 8 km² (3%)
Oppervlakte stadsdorpen 266 km²(54%) 100 km²(42%)
Oppervl. oude fabrieken 171 km² (35%) 126 km² (54%)
Soepeler
De aanpak in Guangzhou van de sanjiu-gebieden is meer soepel dan de renovatiepolitiek voordien. De stad Guangzhou heeft na slechte ervaringen met promotoren die te weinig oog hadden voor openbare nutsvoorzieningen, hen na 1999 verboden zich te mengen in stadsvernieuwingsprojecten. Hierop werd in 2006 deels om financiële redenen op terug gekomen. Een ander verschil met vroeger is dat de eigenaars zelf ook hun goed mogen renoveren en dat daarbij de herbestemming van de gronden soepeler werd: wanneer nu voormalige industriegrond her bestemd wordt voor handelsdoeleinden (wat meer opbrengt) moet deze grond niet meer verplicht door het stadsbestuur bij openbaar opbod verkocht worden, maar is het voldoende dat aan de stad de marktprijs betaald wordt. Als winst gemaakt wordt, mogen de fabriekseigenaars of de dorpen deze houden.
Als we in Shenzhen kijken naar de praktijk zien we ook dat de herbestemming niet meer automatisch enkel door het stadsbestuur geleid wordt: er zijn 3 verschillende renovatiemethodes mogelijk: door de overheid, door de eigenaar of een gemeenschappelijke aanpak door overheid en privé. Hoofddoel is de aftakeling van het vastgoed in het centrum tegen te gaan, het imago van de stad en de stedelijke functies te verbeteren en ook nieuwe socialistische dorpen op te richten met een betere economie en intensiever grondgebruik. Guangdong wil zelfs een modelprovincie worden waar spaarzaam grondgebruik gecombineerd wordt met milieu en sociale bekommernissen.
Om de doeleinden te bereiken is het eerst en vooral belangrijk duidelijkheid te hebben over de grondgebruiksrechten. Een belangrijke 
uitdaging is voorts een volledig doorzichtig proces met participatie van de betrokkenen. Vooral in de stadsdorpen moet de lokale gemeenschap zowel haar akkoord betuigen over het afbraakplan als over het plan tot herbestemming. De facto zijn er in beide steden drie belangrijke betrokken partijen: het stadsbestuur, de collectiviteit van het stadsdorp en de vastgoedpromotor. Niet zelden vormen de collectieven een coalitie met de promotor die hun dorp her aanlegt. In dat geval beperkt de interventie van het bestuur zich tot raadgeven, belastingvoordelen en bemiddeling. Sinds de stadsdorpen zelf hun herontwikkeling mogen sturen (weliswaar volgens de stedelijke algemene planning) zijn er minder conflicten en disputen. Anderzijds hebben de ontwikkelaars ook hun lesje geleerd uit de periode toen ze gebannen waren bij de herontwikkeling. Ze passen nu wel op om voldoende collectieve uitrustingen te voorzien in hun projecten en weten ook dat uiteindelijk de dorpscollectiviteit hun project al of niet zal moeten goedkeuren.
Er zijn echter ook verschillen tussen Guangzhou en Shenzhen: in Shenzhen ligt de schadevergoeding voor onteigening hoger dan in Guangzhou omdat deze stad over meer financiële middelen beschikt. Shenzhen innoveert ook met de invoering van regeneratie-eenheden waarbij bij een tekort aan gronden bijvoorbeeld voor collectieve infrastructuur, grond uit aanpalende percelen in de vernieuwingsoperatie mee kan worden betrokken. Overigens zijn er nog twee manieren van vernieuwing: een eerste manier is een zachte vernieuwing die focust op brandpreventie, elektriciteit, sanitair, milieu en riolering. De stad betoelaagt in dat geval 40 % van de kosten. Een andere aanpak is totale afbraak en heropbouw.
Institutioneel bestaat er ook een verschil tussen Guangzhou en Shenzhen. In Shenzhen zijn de voormalige Dienst Stadsplanning en de Dienst Grond & Grondstoffen versmolten en wordt de sanjiu-politiek uitgevoerd door de stedelijke dienst Stadsvernieuwing. In Guangzhou echter blijft de dienst Stadsplanning bestaan naast de dienst Grond & Grondstoffen, maar werd begin 2010 een Sanjiu-bestuur opgericht met een onafhankelijke status. Bij de 3 mogelijke renovaties ligt de conversie van voormalige fabrieksterreinen het gemakkelijkst terwijl de herbestemming van de staddorpen het moeilijkst is gezien de talrijke betrokkenen.
3 concreet
De stad is de eigenaar van de stedelijke industriële grond en heeft ook een vrijwel volledige controle over het gebruik ervan door de staatsondernemingen. Toen Guangzhou in 2008 vaststelde met een tekort aan gronden geconfronteerd te zijn, heeft ze een verordening uitgevaardigd om de secundaire sector af te bouwen en de tertiaire sector te promoten. De facto werden 300 ondernemingen het bevel gegeven om uit het centrum te verhuizen en de voormalige fabrieksruimten te ontruimen. Velen van hen werkten milieuonvriendelijk of waren zelfs gevaarlijk. De sanjiu politiek wil van deze ruimten ofwel handels- of ontspanningsplaatsen maken.
De in Haizhu liggende fabriek van “Guangzhou Textile Trading Group” (GTTG ) werd her bestemd tot een zone voor de “creatieve nijverheden” en deze zone trok vanaf 2009 kunstontwerpers aan en modehuizen evenals restaurants en hotels. 200 miljoen yuan werd geïnvesteerd in het gebied van 930.000 m2, waarvan 550.000 m2 bebouwd werd. Binnen het jaar waren 20 bedrijven naar de zone in het centrum verhuisd en betuigden 200 andere hun interesse. Een ander voorbeeld van herbestemming is een verouderde werf met 8 pakhuizen die beschermd waren. De herontwikkeling beslaat 710.000 m2, waarvan 390.000 m2 bebouwd. Twee pakhuizen blijven in handen van een filiaal van het havenbedrijf die ze gebruikt voor commerciële activiteiten en groepsvergaderingen. De 6 andere pakhuizen zijn verhuurd aan ontspannings- en commerciële initiatieven. Er is een waterfront theater, 2 wijn expo-initiatieven en een private yachtclub. Het stadsbestuur speelde geen drijvende rol bij de herbestemming die gefinancierd werd door de ondernemingen zelf. Het moeilijkste was de herbestemming van industrie- tot commerciële grond omdat hier veel bestuursinstanties hun fiat moeten over geven.
Voorts zijn er de afgetakelde buurten in stedelijke omgeving. Hier moet tot tweemaal toe het advies gevraagd worden van de huiseigenaars: of ze willen meedoen aan de herontwikkeling en later of ze het herontwikkelingsplan goedkeuren. Tweemaal moet een gekwalificeerde meerderheid akkoord gaan of het plan gaat niet door. Naar verluidt zijn veel arme bewoners uit deze buurten blij met de herontwikkeling als ze maar een eerlijke schadeloosstelling krijgen en een behoorlijk herhuisvestingspakket. In theorie is het stadsbestuur de drijvende kracht tot op het ogenblik na de tweede stemming waarop de winnende ontwikkelaar van het openbaar bod mag in gang schieten. Vaak participeren deze ontwikkelaars al vroeger in het proces: ze helpen soms al het district bij het inwinnen van het oordeel van de bewoners en helpen zelfs financieel om zich van een gunstige plaats te vergewissen eenmaal het herbestemmings-bod openbaar wordt. Niet zelden speelt het bewonerscomité een doorslaggevende rol bij het overtuigen van de twijfelaars. Het zijn in dit geval echter de districtsbesturen die beslissen over het transfereren van de grondrechten. Deze transfer van rechten naar de commerciële of vastgoedsector kan vaak erg winstgevend zijn en met deze gelden wordt dan het herbestemmingsproject nadien gefinancierd. Renovatieprojecten bevatten meestal een gedeelte handelsruimte en een ander gedeelte woonruimte en met de opbrengst van de handelsruimte wordt dan de nieuwe huisvesting of nieuwe infrastructuur gefinancierd.
Het moeilijkste ligt de herbestemming in de stadsdorpen, hoewel er parallellen zijn met de procedure bij de stadsbewoners. Het meest 
unieke element bij de herontwikkeling in de stadsdorpen is de functie van het dorpscomité doorheen het gehele proces. Immers alle eigendommen in de dorpen -zowel woningen als bedrijven- zijn collectieve eigendom en het is het dorpscomité dat als eigenaar beslist wat daarmee gebeurt, weliswaar na een democratisch proces waar elke bewoner zijn stem in heeft. Guangdongs sanjiu-politiek laat toe dat het dorpscomité rechtstreeks onderhandelt met de ontwikkelaars. Het dorpscomité is het informatiekanaal bij uitstek in de dialoog tussen ontwikkelaar, stadsbestuur en de bewoners. Eenmaal een ontwikkelaar een akkoord heeft met het comité zal dit het verdedigen naar zijn dorpelingen toe. Probleem is dat er wel een wettelijke regeling bestaat voor de schadeloosstelling van de onteigende huizen in stedelijk gebied, maar dat een dergelijke regeling niet bestaat voor de landelijke gebieden. De facto wordt aangenomen dat elk gezin in de stadsdorpen na herbestemming recht heeft op 280 m2. Dit kan veel lijken maar vele dorpsbewoners huurden vaak verschillende verdiepingen door aan migranten, geld dat ze niet meer zullen opstrijken na herontwikkeling.
In het eerste her bestemd stadsdorp Liede konden de voormalige bewoners na de werken terug een appartement betrekken in hun voormalige buurt en de ontwikkelaars beloofden een school te herbouwen, een familietempel en nutsvoorzieningen. Het herbestemmingsplan werd in 2007 goedgekeurd door stad en dorp, maar de promotor kon gul zijn want Liede ligt vrij centraal in Guangzhous CBD. In de praktijk hapert er altijd wel iets qua overeenstemming met de stadsplanning ofwel qua compensatie van de oorspronkelijke bewoners. Het stadsdorp Sanyuanli moest normaal her ontwikkeld zijn voor de Aziatische spelen, de facto was dit niet het geval. 80% van de dorpsbewoners keurden wel het herontwikkelingsplan goed maar niet het plan met de schadeloosstelling en de nieuwe huisvesting.
Onderhandelingsspel
Hoe de onderhandelingen tussen de 3 hoofdactoren verlopen, analyseren we aan de hand van het onderhandelingsproces met deze dorpen voor en na de Aziatische spelen in 2010. Om deze spelen te laten plaats grijpen in een mooi stadsdecor wou Guangzhou dat minstens de 9 stadsdorpen Liede, Xiancun, Xiaoxintang, Xiaogang, Sanyuanli, Linhe, Yangji, Pazhou, en Tangxia zouden vernieuwd zijn voor november 2010. We onderkennen 3 fases: het experimenteel stadium tot de herontwikkeling van Liede in 2007; de periode voor de Aziatische spelen en de periode nadien.
Voor 2007 was de interactie tussen de betrokken partijen eerder beperkt. De dorpen zagen de noodzaak niet in van een snelle herontwikkeling en het tussenliggend bestuur had noch een klare ontwikkelingspolitiek noch een begroting daartoe. Een van de 7 eerst te vernieuwen dorpen was het Sanyuanlidorp waarin een anti-Brits Memoriaal ligt. Het dorp wou de herontwikkeling koppelen aan een verbetering van het milieu in de omgeving en dit met nieuwe mogelijkheden voor het toerisme plus vanzelfsprekend meer openbare faciliteiten en dienstverlening. Het stadbestuur wou liefst niet te veel geld besteden aan de vernieuwing. Duidelijk werd dat ontwikkelaars in het proces zouden moeten ingeschakeld worden. Deze schaarden zich langs de kant van het dorp in hun vraag naar bepaalde voorkeursmaatregelen die voor hen kostenbesparend zouden zijn.
Het onderhandelingsproces tussen de drie partijen werd intenser naar de Spelen toe gezien dit voor het stadbestuur een deadline was. Sanyuanli verschilt echter van andere dorpen dat het economisch sterk is en uitstekend geleid wordt: de dorpsleider is ook hoofd van het dorps coöperatief bedrijf. Het kan zich permitteren niet te afhankelijk te zijn noch van promotoren noch van het stadbestuur. Ze hadden door dat de hogere stedelijke overheid concessies wou doen gezien de deadline. In april 2010 na 8 grootschalige en honderden kleine herzieningen werd het herbestemmingsplan goedgekeurd, maar dit haalde niet de vereiste 80 % voor het schadeloosstellingsplan na afbraak. Waarom moest dit achtmaal herzien? Het dorp wou wilde meer toegevingen afdwingen van het stadsbestuur waarvan geweten was dat het snel wou gaan. Om over meer ruimte te beschikken vroeg Sanyuanli dat 4 stukken gronden in handen van staatsondernemingen mee in de herontwikkeling zouden worden betrokken. Het stadsbestuur beloofde de herontwikkeling met 340 miljoen yuan te ondersteunen, waarvan in een eerste fase 180 miljoen yuan werd toegekend aan het bevoegde Baiyun-district. Ondertussen ondertekenden meer dan 80 % het schadeloos- en herhuisvestingsplan. Daarbij was het de bedoeling om voor 100 % schadeloosstelling toe te kennen: dus een toelage gelijk aan de te verlaten eigendom. Vlug bleek dat maar weinigen in de stadsdorpen eigendomscertificaten bezitten. Na onderzoek werd uiteindelijk besloten dat elk gezin recht had op 280 m2.
Na de Aziatische spelen trok het stadsbestuur de lessen uit de opstartperiode, dacht na over de toegevingen die ze had gedaan en dokterde regels uit voor de toekomst. Het huidig proces houdt in dat de stadsdorpen contact zoeken met promotoren die willen investeren en dat daarna volgens de stedelijke regelgeving een herontwikkelingsplan wordt opgesteld dat aan het bestuur overgemaakt wordt ter beoordeling en aan de bewoners voorgelegd ter stemming. Van de 138 stadsdorpen die tijdens een eerste fase moesten ontwikkeld worden, zijn er 52 projecten van totale heropbouw (zoals in Liede, Linhe, Yangji en Xiandorp) en 86 van een allesomvattende vernieuwing. Bij deze renovatie zoals te Huangpu in het district Haizhu District en te Yu’anwei in het district Liwan wordt minstens riolering, elektriciteit, brandveiligheid in orde gemaakt evenals de aanleg van TV en telecom. Het voormalig dorp wordt voorzien van de administratieve stadsdiensten. Ook de voorgevels worden opgeknapt en de Lingnan architectuur beschermd zoals de Qilougebouwen.
Shenzhen
Als aanvulling van het stedelijk Masterplan heeft Shenzhen sinds 2005 een regelgeving over de herontwikkeling van de stadsdorpen evenals een reeks praktische schikkingen over de uitvoering van de doeleinden. Goedgekeurde projecten worden onderdeel van de ruimtelijke planning van stad en district. Sinds 2005 heeft Shenzhen ook jarenplannen over de herontwikkeling van de stadsdorpen en deze omvatten het aantal projecten, de voorgestelde veranderingen tot en met de begroting en de naam van de ontwikkelaars. Het districtsplan daar onder moet zich conformeren aan dit plan en ook het lokale milieu verbeteren en nog meer de herontwikkeling detailleren. Een leidende groep met burgemeester en twintig leden ziet toe dat de regelgeving geen dode letter blijft, bemiddelt waar eventueel blokkeringen zich voordoen en beheert ook de fondsen voor de vernieuwing van de stadsdorpen. Dorpen kunnen dus toelagen krijgen, maar moeten de stad ook een bijdrage betalen wanneer hun grond van bestemming verandert en een waardevermeerdering gerealiseerd wordt. De regelgeving preciseert dat de herontwikkeling dus moet gebeuren met instemming van de aandeelhoudersvennootschap van het dorp.
Nemen we Shenzhens dorp Xiasha als voorbeeld. In 1999 leefden er 6798 bewoners waarvan 79 % buitenstaanders, zeg maar 
migranten. In 1993 spendeerde het dorpscollectief “Xiasha Industrial Holding Company” (IHC) al 100 miljoen yuan om de omgeving van het dorp te verbeteren en dit was niet gepland noch geregeld door de stadsplanning van Shenzhen. IHC maakte een fortuin door grond door te verhuren en ook door vastgoedontwikkeling. In 2007 had IHC 430 miljoen aan activa, controleerde 26 bedrijven, een driesterrenhotel en 3 blokken luxeappartementen. Het districtsplan van Futian voorziet dat de herontwikkeling 33 ha beslaat met 673 gebouwen voor een bevolking van 45.667 bewoners. Samen met nog 12 andere gebieden wordt er sociale infrastructuur in voorzien en watervervuiling geëlimineerd. De helft van de benodigde fondsen voor verbetering in afvalbeheer, riolering, elektriciteit, verlichting en boomplanting komt van een speciaal fonds bij het district. IHC werkte mee in alle stadia en keurde het herbestemmingsplan goed.
Yunong was het eerste stadsdorp dat met succes her ontwikkeld werd, zij dat dit alles behalve een rechtlijnige evolutie was. Yuning is het kleinste van de 15 stadsdorpen in het Futiandistrict. Het ligt vrij dicht bij Hongkong en van de 9000 bewoners zijn er maar 200 originele dorpsbewoners. In 1999 gebood Futian onwettelijke gebouwen op te ruimen en verbood noch gronden door te verhuren aan niet dorpelingen noch hen grond te transfereren. In plaats van zich naar de richtlijn te schikken, verving de dorps joint-venture de 52 lage gebouwen door 37 grotere gebouwen. Het district reageerde furieus met het zenden van de politie en het afsluiten van water en elektriciteit. De dorps joint venture wou echter niet toegeven omdat gevreesd werd dat de uiteindelijke schadeloosstelling zou berekend worden op basis van de bestaande ruimte. Het district probeerde de impasse te doorbreken met een meer samenwerkende benadering. Na onderhandelingen werd een driepartijen overeenkomst gesloten. Alle betrokken gezinnen kregen van ontwikkelaar/district een nieuwe flat beloofd. Het district zond personeel ter plaatse om samen te werken met de dorps joint-venture en tegen mei 2005 waren de gezinnen het eens over de herhuisvesting en de schadeloosstelling. Dit werd gevolgd door de grootste dynamitering ooit van de illegaal gebouwde gebouwen en het aantreden van promotor Gemdale. Volgens het akkoord zouden 9 hoge torens van 33 verdiepingen gebouwd worden waarvan 5 zouden dienen voor de bewonersflats. De ontwikkelaar moest 20 miljoen $ grondprijs niet betalen en ook de vloer/site ratio werd opgetrokken van 5,8 tot 6,8. In 2008 trokken de bewoners in hun huizen, de ontwikkelaar kon een gedeelte van het project verkopen en de stad zag een overbevolkte buurt opgeklaard met een minimum aan eigen kosten.
Meer confrontatie was er met de herontwikkeling van Gangxia een dorp van 150.000 m2, ook in Futian en met 100.000 bewoners. Het dorp waarvan de meeste autochtone inwoners behoren tot de Wenfamilie waarvan ook een tak in Hongkong, heeft een rijk verleden waarvan de stamboom terug reikt tot in de Songdynastie 700 jaar geleden. Ook dit dorp haalt veel inkomsten uit het doorverhuren van panden aan migranten: in 2003 had de Gangxia VJVC een inkomen van 14,8 miljoen yuan. Het was het eerste dorp dat aangepakt werd in 2002. Sindsdien zijn een veelheid aan plannen voorgesteld, herzien, verworpen en vervangen. Het dorp kreeg backing van tabaksgroep Wuyeshen. Een eerste akkoord over herontwikkeling werd door de bewoners verworpen. Onder aanstoken van de Hongkongleden van de clan werd meer schadeloosstelling geëist, meer bepaald zoals het dorp Yunong gekregen had. Het bestuur ging toch door, maar de bewoners weigerden te tekenen zeer tot ongenoegen van de ontwikkelaar. De wekelijkse vergaderingen tussen ontwikkelaar en het dorp werden gestaakt. Gedurende 2007 lag de zaak stil en het bestuur dat haar geduld begon te verliezen, probeerde de terreinen met de grond gelijk te maken met hulp van het leger. Daarop volgde een betoging van de bevolking. Het uiteindelijke contract met de dorpelingen werd maar getekend in januari 2009.
De stadsdorpen die eerst aangepakt werden lagen meestal in het centrum waar de promotor zich wat vrijgevender kon tonen. Uit de voorbeelden blijkt dat het onderhandelingsspel tussen de 3 betrokken partijen zelfs daar niet van een leien dakje verloopt. Toch beschikken beide municipaliteiten na de vernieuwingen al over voldoende ervaring om het gros van de dorpen en meer in het algemeen de gehele sanjiu door te trekken. Geraamd wordt dat van 2008 tot 2011 2443 projecten gerealiseerd werden met een totale oppervlakte van 93.800 ha. Van de 248 miljard yuan die hierin in totaal werd geïnvesteerd ging 148 miljard naar de staddorpen, 33 miljard naar de oude stadbuurten en 67 miljard naar de oude fabrieken.
Selecte bibliografie
Editors Uwe Altrock and Sonia Schoon, Maturing Megacities: The Pearl River Delta in Progressive Transformation (Advances in Asian Human-Environmental Research). Springer .
prof. Zhigang Li, Presentation Sanjiu-policy, Barlett School of Planning, London 31/05/13
Li Ling Hin & Li Xin ; Habitat International 35 (2011) , Redevelopment of urban villages in Shenzhen, China e An analysis of power relations and urban coalitions
Li, Xin; Partnership in the redevelopment of urban villages in China: the cases in Shenzhen, The University of Hong Kong , June 2010
HIM CHUNG, International Planning Studies, Vol. 14, No. 3, 253–273, August 2009, The Planning of ‘Villages-in-the-City’in Shenzhen, China: The Significance of the New State-Led Approach, Department of Geography, Hong Kong Baptist University
Liu, Weirong.;, Urban village reformation study: the Dachong village case, Shenzhen, The University of Hong Kong, 2009
Pu Hao, Spatial Evolution of Urban Villages in Shenzhen, doctoraal proefschrift Utrecht 25/04/2012
Lanchih Po , Environment and Planning A 2012, volume 44, pages 2834 – 2851, Asymmetrical integration: public finance deprivation in China’s urbanized villages, University of California, Berkeley,
YA PING WANG, YANGLIN WANG & JIANSHENG WU , Volume 33.4 December 2009 957–73 International Journal of Urban and Regional Research, Urbanization and Informal Development in China: Urban Villages in Shenzhen
foto’s uit Uwe Altrock and Sonia Schoon, Maturing Megacities, Springer.
