Het Springer-boek ‘China’s Reform and new Urbanization’ behandelt het thema hoe nieuwe verstedelijkte buurtgemeenschappen van voormalige boeren kunnen ontstaan. Deze boeren willen werk, dezelfde rechten als de stedelingen en een goede schadeloosstelling voor de hoeve die ze verlaten.
‘China’s Reform and new Urbanization’ is een boek dat geschreven werd onder leiding van de vorig jaar op 92 jaar overleden bekende economist en stichtend decaan Li Yining van Peking University Guanghua School of Management. Hoewel het vertaalde Springer boek uit 2022 is, dateert uit boek van jaren eerder en gebruikt het gegevens uit 2011-2012. Niettegenstaande de sociale evolutie in China ook snel evolueert, blijft het thema van de nieuwe verstedelijking en de methodes echter zeer actueel. Het gaat hier niet over de traditionele uitwaaiering van de steden naar de landelijke gebieden, ook minder over verstedelijking van stadsdorpen die door de steden omsingeld worden en hun rurale instellingen willen behouden.
De nieuwe verstedelijking die de auteurs op het oog hebben, is het voor boeren oprichten van nieuwe stedelijke buurtgemeenschappen die op termijn na de opheffing van de dualiteit stad/platteland gewoon nieuwe buurtgemeenschappen gaan worden.
De boeren geven echter niet vlug hun hoeve met woning op zolang ze niet zeker zijn van werk en bestaanszekerheid in de nieuwe buurt. Een hoofdstuk uit het boek behandelt dan ook het scheppen van KMOs/MZBs, veelal door boerencoöperatieven ter verwerking van landbouwproducten. Essentieel is echter dat in de nieuw te ontstane buurtgemeenschappen op termijn de tweedeling in stedelijke en landelijke registratie (hukou)wordt opgegeven enerzijds maar ook de tweedeling tussen stedelijke en rurale grond die in handen is van de lokale dorpsgemeenschap. De landbouwgrond is eigendom van het dorpscollectief dat het beheer en vruchtgebruik voor 30 jaar doorspeelt naar de gezinnen. De hoeves mogen niet onteigend. Soms sluiten boeren zich ook aaneen in coöperaties die het verdelen van hun rechten naar de gemeenschap toe op zich nemen. Daarmee is een algemene achtergrond geschetst waarop de nieuwe verstedelijking plaats vindt.
Van 1978 tot 2009 kende China een snelle industrialisatie en verstedelijking. Het aantal steden nam toe van 193 tot 655, de verstedelijkingsgraad steeg van 17,9% tot 46,6% (al 66% nu), de bebouwde oppervlakte in de steden overschreed 38.000 km2 en de woonoppervlakte per hoofd van de stedelingen steeg van 6,7 tot 28 m2 volgens de gegevens van het Nationaal Bureau voor de Statistiek. Voor de stedelijke uitbreiding is veel grond nodig. Veel boeren verkozen te leven in stadsdorpen waarbij ze hun rurale status kunnen behouden met inbegrip van ontvangsten uit de dorpscoöperatieve die bleef bestaan. Boven hun woning bouwden ze bouwlagen die migranten opvingen.
Modellen
Het boek preciseert de vier modellen waarop stadsdorpen worden heropgebouwd: het Zhuhai, Guangzhou, Hangzhou en het Shenzhen model. In de heropbouw van stadsdorpen in Zhuhai renoveren en ontwikkelen projectontwikkelaars stedelijke dorpen onder leiding van de overheid die de rol speelt van besluitvorming en begeleiding, planning van de wederopbouw. Door middel van openbare aanbestedingen introduceert het bestuur ontwikkelaars die fondsen werven om na de sloop van de oude dorpen de wederopbouw te voltooien door de volledige wederopbouw van commerciële residentiële woningen en gecommercialiseerde herhuisvestingswoningen.
In Guangzhou ontwikkelen en renoveren dorpsbewoners de stadsdorpen zelf onder leiding van de overheid en hieraan mogen geen projectontwikkelaars deelnemen. De overheid speelt haar rol in het formuleren van beleid, het maken van voorkeursbeleid en ondersteunend beleid en het actief begeleiden van de wederopbouw met het dorpscollectief en de individuele dorpeling als hoofdrolspelers. Guangzhou werd in maart de eerste stad met een reglement over renovatie van stadsdorpen. Volgens dit ‘Ontwikkelingsplan voor stedelijke dorpen in Guangzhou (2021-35)’ is het stadsbestuur van plan om de planning en wederopbouw te bevorderen van in totaal 272 stedelijke dorpen, met een totale oppervlakte van ongeveer 155 km² en ongeveer 1,18 miljoen geregisrteerde hukou inwoners plus een andere permanente bevolking van ongeveer 5,15 miljoen, goed voor ongeveer 28 % van de permanente bevolking van de stad.
In Hangzhou wordt de heropbouw gecoördineerd door de overheid die een organisatorische rol speelt in het beleid en het beoordelen van prestaties. Het stedelijk planbureau is verantwoordelijk voor de planning van de wederopbouw van stadsdorpen en het districtsbestuur voert de heropbouw op een eenduidige, gecoördineerde en evenwichtige manier uit. Nadat de eigendom van de collectieve grond is overgedragen aan de stad, zal het door de overheid aangestelde bouwbedrijf op de grond appartementen met opslagplaatsen bouwen voor de herhuisvesting van de dorpsbewoners. 35% van de vergoeding voor de grondoverdracht gaat naar het stadbestuur en 65% vloeit terug naar het districtsbestuur voor het algemene proefproject ter wederopbouw van stadsdorpen.
Te Shenzhen leidt het bestuur de heropbouw in een marktomgeving met deelname van meerdere spelers. De overheid speelt vooral een sturende rol door haar beleid en door ondersteunende en preferentiële maatregelen in te voeren. De belangrijkste spelers in de wederopbouw zijn de vastgoedontwikkelaars (de grond wordt door de overheid via ‘bieden, veilen en noteren’ overgedragen aan vastgoedontwikkelaars die verantwoordelijk zijn voor het werven van ontwikkelingsfondsen), het stedelijk dorpscollectief (dorpsvennootschappen organiseren de wederopbouw zelf) en de combinatie van de twee. Onder deze modellen wordt de tweedeling stad/platteland grotendeels behouden.
Opdat de boeren zich verzekerd zouden weten van hun toekomst in hun nieuwe omgeving is het noodzakelijk KMO’s/MKZ als speerpunt voor werkgelegenheid te gebruiken, vooral bedrijfjes die landbouwproducten verwerken. Het merendeel van de 230 miljoen arbeidskrachten die sinds de hervorming en openstelling uit de landbouwsector zijn overgeplaatst, zijn in kleine/middelgrote bedrijven aan de slag gegaan. Eind 2004 waren er ongeveer 150 miljoen werknemers in de Chinese industriële sector en ongeveer 110 miljoen in KMO’s waarvan 54 miljoen plattelandsarbeiders. Eind 2005 waren er in het hele land 56.264 landbouwproducten verwerkende bedrijven in landelijke gebieden. Het aantal plattelandsarbeiders in dienst van KMO’s bereikte 7 miljoen.
Het boek doet een reeks aanbevelingen om de overgang in de hand te werken en prijst daarnaast het Chengdu voorbeeld van de 3 verdichtingen: vooreerst de concentratie van de industrie in een gecentraliseerde ontwikkelingszone; de concentratie van grond voor kleinschalige exploitatie in overeenstemming met het principe van recht, vrijwilligheid en compensatie; de concentratie van boeren in woongebieden met de kracht van industriële clusters en stedelijke opbouw, wat bevorderlijk is voor het intensieve gebruik van land en de ontwikkeling van kleine en middelgrote bedrijven op het platteland. Een ander succes van Chengdu is de goedkeuring van grondbezit op het platteland en de uitgifte van plattelandscertificaten. Op dit moment zijn er ongeveer 1,66 miljoen certificaten voor collectief grondgebruik en 1,8 miljoen certificaten voor landelijk grondbeheer uitgegeven. Het land en de huizen die door de autoriteiten zijn gecertificeerd, kunnen normaal in omloop worden gebracht. Boeren met gecertificeerde onroerende goederen als onderpand kunnen leningen krijgen van banken en zullen niet langer last hebben van het gebrek aan onderpand waardoor ze geen steun kunnen krijgen van banken of andere financiële instellingen.
Henan
Het boek beoordeelt echter de politiek van de nieuwe verstedelijking vanuit de pilot praktijk die in de provincie Henan werd toegepast. Het negende Henan partijcongres stelde in 2011 voor om de gecoördineerde 3 moderniseringen te oriënteren op nieuwe verstedelijking door de strategische en fundamentele rol van nieuwe plattelandsgemeenschappen te benadrukken. Het wees erop dat ‘de bouw van nieuwe plattelandsgemeenschappen het bindende punt is voor de coördinatie van de ontwikkeling tussen stad en platteland, het startpunt voor de integratie tussen stad en platteland en het groeipunt voor plattelandsontwikkeling. Het was premier Wen Jiabao die in 2007 bij de studie van Zuid-Jiangsu had geopperd dat China niet enkel nieuwe industrialisering moest doorvoeren, maar ook nieuwe verstedelijking.
Henans partijcongres benadrukte de drie moderniseringen met de nieuwe verstedelijking door erop te wijzen dat de nieuwe verstedelijking vooral wordt gekenmerkt door coördinatie en integratie tussen stad en platteland, interactie tussen industrie en stad, kostenbesparende en intensieve bouw en een ecologisch en leefbaar milieu en harmonieuze ontwikkeling. Daarbij gaat het om de gecoördineerde ontwikkeling van grote, middelgrote en kleine steden, gemeenten en nieuwe plattelandsgemeenschappen op een manier die elkaar wederzijds versterkt. De nieuwe plattelandsgemeenschap verwijst naar bewoning van plattelandsgebieden buiten de geplande stedelijke gebieden voor de lokale verstedelijking van boeren. Dit geschiedt op basis van het concept van de bouw en het beheer van stedelijke gemeenschappen door middel van een eenvormige planning en uitbouw door het integreren van een aantal dorpen en het bieden van uitgebreide infrastructuur, goede openbare diensten, effectieve organisatie en beheer en sterke industriële ondersteuning. Zo kan die worden beschouwd als een gemeenschap die in plattelandsgebieden is gebouwd volgens de normen van stedelijke gemeenschappen. De nieuwe plattelandsgemeenschap kan niet enkel de leefomgeving van de bewoners verbeteren, maar kan boeren ook dezelfde infrastructuur, openbare diensten en sociale zekerheid bieden als stadsbewoners.
5 problemen
Bij de 5 problemen die moeten opgelost worden, is het eerste of de boeren de verhuis willen of niet. Ze blijken voorstander als de nieuwe buurt dezelfde sociale diensten en infrastructuur biedt als de stedelijke buurten. Tweede probleem is of de nieuwe buurt uitbouwen financieel lukt. De auteurs hebben een financiële berekening gemaakt van kosten en opbrengsten en besluiten dat de nieuwe buurten financieel betaalbaar zijn. Derde probleem is of de oude huizen kunnen verplaatst of niet. Ook hier wordt berekend dat de boeren met de verkoop van hun oude hoeve uit de kosten komen voor hun woonst in de nieuwe buurt. Het vierde probleem heeft te maken met de vastgelegde quota voor landbouwgronden wat volgens de normen moet verlopen die van hogerhand zijn vastgelegd. Het vijfde probleem of het doel wel kan bereikt benadrukt de omvorming tot heuse stedeling met bijvoorbeeld ook de sociale zekerheid van stedelingen.
Opdat de 5 problemen met goed gevolg zouden eindigen, specifieert het boek dat een sterke politieke leiding nodig is gezien de complexiteit van de diverse facetten. Daarbij moeten vooral de opinies, belangen en rechten van de bevolking centraal staan. Participatie is nodig want vooraleer met de bouw van de nieuwe buurt kan begonnen, moet er een akkoord zijn over de afbraak van de oude gebouwen en de schadeloosstelling. Bij dit alles straat een hoogwaardige planning centraal, maar om dit in de werkelijkheid om te zetten zijn ook de nodige financiële middelen nodig. Voor dit laatste pleit het boek voor het op alle niveaus opzetten van financiële fondsen en voor een nieuw investerings- en financieringsplatform met gebruik van de Agricultural Development Bank en de Agricultural Bank. Ten derde moet volgens het boek een handelsplatform worden opgericht voor aan mensen-grond gekoppelde quota. Deze aan mensen-grond gekoppelde quota tussen stedelijke en plattelandsgebieden en tussen verschillende regio’s koppelt de toename van het areaal voor stedelijke bouwgrond aan de omvang van de bevolking die wordt opgenomen door en zich vestigt in de steden. Op die manier kunnen de voormalige boeren zonder het dorp te verlaten, werk vinden zonder van huis uit te gaan en de fabriek binnengaan zonder de stad in te trekken zodat lokale verstedelijking bereikt wordt.
Plenum en actieplan
Tot zover het Springer-boek over de nieuwe verstedelijking. In het verleden werd bewust zeer omzichtig omgegaan om de boerenwoningen aan de markt vrij te geven, maar het recente plenum heeft alvast in theorie besloten de beperkingen op het gebruik van woongrond op het platteland te versoepelen zodat deze grond te gelde kan worden gemaakt, meldt de SCMP. Boeren zouden toegestaan hun wettelijk eigendom nieuw leven in te blazen en te gebruiken door het te verhuren, aandeelhouder te worden en samen te werken met anderen. Volgens de bestaande wetten kunnen huizen op het platteland alleen binnen hetzelfde dorp worden verhandeld en kunnen ze niet worden gebruikt als onderpand voor leningen. Volgens onderzoeker Zheng Linyi van de China Academy for Rural Development aan de Zhejiang University heeft de nieuwe aanpak nu ook betrekking op alle bewoners van het platteland in plaats van enkel op zij die naar de steden zijn vertrokken. In het verleden werd hooguit gewerkt met proefprojecten zoals het grondbonnensysteem van Chongqing. Een grondbon vertegenwoordigt door de overheid verleende rechten waarmee houders grond kunnen leasen voor ontwikkelingsdoeleinden. De bonnen kunnen worden verhandeld of verkocht tussen ontwikkelaars en investeerders, waardoor de waarde van de hulpbronnen op het platteland toeneemt en het inkomen van de boeren verbetert. Het valt nog te bezien hoe de recente theoretische doorbraak in de toekomst door praktische maatregelen zal worden geconcretiseerd.
Vorige woensdag heeft de regering een actieplan voor de verdere verstedelijking afgekondigd. In steden met minder dan 3 miljoen inwoners zou het geen probleem meer mogen zijn de stedelijke registratie of hukou te verwerven. Voor steden met tussen 3 en 5 miljoen inwoners zouden de regels worden versoepeld.
Yining Li, Zhiqiang Cheng, China’s Reform and New Urbanization, Springer, 2022, 264 p
Lees ook het artikel Ruimtelijke planning gaat de boer op
