Op 4 juni was Agatha Kratz in Brussel te gast bij de Young China Watchers. Ze is associate director bij de Rhodium Group, een Amerikaans bedrijf dat economische research doet. Ze bracht haar bevindingen over de ‘schuldenval’ voor landen die lenen van China in het kader van het Belt and Road Initiative(BRI), de nieuwe zijderoutes. Hieronder volgt een verslag. Op 13 juni komt professor Barry Sautman van de Hongkong University of Science and Technology eveneens spreken over het BRI. Ook deze conferentie belooft erg boeiend te worden.
De kritiek op het BRI gaat vooral over de kwaliteit van de schulden in het kader van het initiatief. China zou leningen rondstrooien met als doel landen te vangen in een schuldenval en daar dan van te profiteren.
Als afschrikwekkend voorbeeld wordt telkens de haven van Hanbantota in Sri Lanka vermeld. Toen Sri Lanka de lening voor de aanleg van die haven niet kon terugbetalen, werd de uitbating voor 99 jaar in lease gegeven aan een Chinees consortium; China Merchant Port Holdings verwierf bovendien 70% van de aandelen van het havenbedrijf.
Het verhaal van 40 concrete gevallen
De Rhodium Group heeft research gedaan naar de schuldenval aan de hand van 40 concrete gevallen waarin de schuld aan China heronderhandeld werd. Sri Lanka blijkt een ver van typisch voorbeeld.
Rhodium Group onderzocht data die beschikbaar zijn in openbare bronnen. Ze vonden tot nu toe 40 gevallen van heronderhandeling van Chinese leningen, met 24 landen. Ze horen niet allemaal bij het BRI, sommigen zijn al ouder. Het gaat in totaal om 50 miljard dollar schuld.
Het onderzoek sloeg enkel op heronderhandeling van schulden. Daarnaast zijn er ook sommige projecten of voorwaarden van projecten onderhandeld. Een bekend voorbeeld is de aanpassing van de East Coast Railway in Maleisië, een contract dat in omvang teruggeschroefd werd met een lagere kostprijs.
Privéleningen zijn evenmin onderzocht. Het gaat in de studie alleen om leningen waarbij de overheid van het ontvangend land betrokken was. Daarbij zijn verschillende types: leningen voor een specifiek project, zoals een spoorlijn in Ethiopië, algemene leningen aan een land ( van de Chinese Ontwikkelingsbank CDB aan Ghana), leningen aan staatsbedrijven ( aan Sonangol in Angola) , leningen voor bepaalde budgetposten in een land (Zimbabwe), en zelfs een muntswap (Mongolië).
Naar schatting zijn in het kader van BRI officiële leningen voor ongeveer 250 miljard dollar verleend. Er zouden voor 500 à 600 miljard privéleningen lopen, en Chinese bedrijven hebben ook nog voor 70 miljard dollar geïnvesteerd.
Schuldproblemen eindigen meestal met schuldkwijtschelding
De meest frequente regeling is gewoon kwijtschelding van schuld (16 gevallen) , gevolgd door uitstel van betaling (11 gevallen), en herfinanciering, verlenging van de terugbetalingstermijn of stopzetten van bijkomende financiering (elk met 4 gevallen). Zes onderhandelingen waren nog bezig.
Er zijn veel kwijtscheldingen, maar het gaat in de meeste gevallen over kleinere bedragen van 5 miljoen (Vanuatu) tot 160 miljoen (Soedan). Alleen Cuba kreeg een grote kwijtschelding van minstens 5 miljard dollar. De kwijtschelding slaat in de meeste gevallen slechts op een deel van de totale schulden van het land aan China. In de meeste gevallen gaf China na de kwijtschelding belangrijke nieuwe leningen. In 2018 verleende China aan Botswana schuldverlichting voor 7 miljoen dollar; tegelijk bood het nieuwe leningen aan voor infrastructuur, naar verluidt tot één miljard dollar.
Interessant is dat China dikwijls schuldverlichting toestaat zonder formele onderhandelingen. Het is dan een eenzijdig gebaar, soms zelfs zonder dat het betrokken land duidelijk in financiële problemen zit. Waarschijnlijk is het dan bedoeld als steun voor dat land, of om de bilaterale relaties te verbeteren.
Een aantal schuldkwijtscheldingen hielden wel verband met acute problemen in het ontvangend land. Dat was het geval met de 2,6 miljard dollar voor Cuba in 2010, met de 40 miljoen dollar voor Zimbabwe in 2015 en met een onbekend deel van de schulden van Sri Lanka in 2017-2018 (als onderdeel van de Hanbantota deal). In deze gevallen besloot Beijing soms geen verdere leningen meer te verschaffen. Zo weigerde het een verzoek van Zimbabwe om 1,5 miljard dollar te lenen in 2014-2015. Ook aan Venezuela worden geen bijkomende leningen toegekend.
Doordat Rhodium werkt met open sources zijn een aantal gevallen van schuldkwijtschelding die men kan opmaken uit officiële verklaringen maar waar geen bronnen voor zijn, ook niet onderzocht. Premier Wen Jiabao zei in 2010 dat China tot 2009 schulden van 50 arme landen met een hoge schuldgraad of minst ontwikkelde landen kwijtschold voor een totaal bedrag van 25,6 miljard dollar, en dat het in 2010 nog meer zou doen. In 2018 zei president Xi dat China voor een aantal leningen zonder interest aan de armste landen van Afrika geen terugbetaling zou vragen. Maar voor geen van beiden zijn verdere details bekend. Men schat dat er in totaal 90 gevallen van schuldkwijtschelding of schuldverlichting zijn.
Slechts één duidelijk geval van overname van activa
Het overnemen van activa is een uitzondering. Over het algemeen leiden heronderhandelingen tot een meer evenwichtig resultaat. Buiten Sri Lanka vond Rhodium slechts één geval van overname van activa. Tadzjikistan stond 1.158 km² land af een China in 2011 en kreeg schuldkwijtschelding. Het valt echter niet vast te stellen of er een band tussen beide is. De grenscorrectie kwam er immers na jarenlange onderhandelingen over een aanslepend historisch dispuut uit de tijd van de Sovjet-Unie. Verder zijn er geruchten, maar ook niet meer, dat Kenia en Montenegro een haven en gronden als waarborg voor een lening zouden gegeven hebben.
Wanneer de problemen minder acuut zijn dan zijn de resultaten ook diverser. Zo is er een combinatie van uitstel van betaling en herfinanciering overeengekomen met Mongolië in 2017 , met Angola in 2015 en met Sri Lanka in 2012. In de laatste twee gevallen waren de nieuwe voorwaarden slechter dan de oorspronkelijke.
Wanneer de onderhandelingen gebeuren onder invloed van externe factoren, zoals het aan de macht komen van nieuwe leiders in een land, of grote schommelingen in de prijzen van grondstoffen, dan werden dikwijls de voorwaarden van de lening aangepast in het voordeel van de ontleners. Dat gebeurde met Ecuador in 2018-2018 en met Ghana in 2014-2015.
Factoren in het voordeel van de ontlener
Hoe komt het dat de onderhandelingen zo een bont palet van resultaten kennen?
Verschillende factoren spelen mee. De belangrijkste is het al dan niet aanwezig zijn van andere financieringsmogelijkheden. Zo hadden Ghana, Mongolië of Zambia de mogelijkheid tot een lening van het IMF of financiering op de internationale kapitaalsmarkten via euro-obligaties. Aan de andere kant van het spectrum zat Sri Lanka in 2016-2017: het had zoveel schulden (China was overigens lang niet de grootste schuldeiser) dat het nergens anders terecht kon.
Het veranderen van de politieke leider van een land blijkt ook belangrijk. De nieuwe leiders staan dikwijls in een sterkere positie door te argumenteren dat hun onbekwame of corrupte voorgangers akkoord gegaan waren met unfaire voorwaarden. Dat was het geval van Ecuador en lijkt ook te spelen in de lopende besprekingen met Angola.
Leningen met grondstoffen als tegenwaarde bieden niet noodzakelijk een betere waarborg voor terugbetaling. Venezuela is een goed voorbeeld dat olieleveringen slechts een beperkte waarborg voor terugbetaling bieden. Oekraïne is minder bekend. Daar dienden graanleveringen als tegenprestatie voor de lening. Oekraïne leverde systematisch minder dan voorzien. China kon niets anders doen dan de zaak voorleggen aan een internationaal arbitragehof. Dit toont dat de macht van Beijing al bij al beperkt is, zelfs in een dispuut met een veel zwakker land.
Aandachtspunten voor de toekomst
De research gaat over het verleden. Dat zegt niet noodzakelijk hoe de toekomst er zal uitzien. Hier moeten enkele punten in het oog gehouden worden:
Het is mogelijk dat China, naarmate het economisch sterker wordt, ook strengere voorwaarden aan zijn leningen zal verbinden. Ook het omgekeerde kan: onder invloed van internationale kritiek kan Beijing in het vervolg afzien van terugbetalingsvoorwaarden die het verwerven van activa voorzien of andere weinig duurzame constructies .
Ontleners wisselen informatie uit. Waarschijnlijk gaan ze in het vervolg meer proberen tijdens heronderhandelingen de meest voordelige voorwaarden te verkrijgen , of grote boetes in geval van verbreking van het contract (zoals recentelijk in Maleisië dreigde) te vermijden. De problemen van Sri Lanka hebben een alarmbel doen rinkelen, en landen zoals Zambia, Myanmar en Sierra Leone proberen nu de omvang van sommige Chinese projecten te verminderen.
Beijing zou uit onderhandelingen over leningen politieke munt kunnen slaan. Zo is er het gerucht dat Vanuatu gunstig kon heronderhandelen omdat het open stond voor de suggestie het Chinese standpunt over de Zuid-Chinese zee te steunen. Na de herstructurering van de schuld van Tadzjikistan kregen Chinese bedrijven een aantal contracten voor de bouw van infrastructuur een energie. We zitten hier natuurlijk op een terrein waar iets aantonen moeilijk is.
Meer problemen, meer aandacht voor kwaliteit
Rhodium verwacht in de nabije toekomst meer heronderhandelingen. Veel projecten zijn nog niet lang geleden opgestart en veel leningen dateren van 2013-2016. De problemen gaan in de komende jaren opduiken. Het kan dan gaan over Pakistan, Turkmenistan, Djibouti, Montenegro of Kenia, en Afrikaanse landen met een hoge schuldgraad (niet noodzakelijk vooral bij China).
Het relatief groot aantal heronderhandelingen van schuld zal zeker een sterke toename van leningen door China voor het BRI afremmen. Het tempo zal waarschijnlijk eerder dalen. Beijing zelf zal kritischer worden bij het beslissen van nieuwe leningen. De ontvangende landen zullen pas nieuwe leningen aangaan nadat er een bevredigende oplossing voor de bestaande is. Dat bleek al in april op het Second Belt and Road Forum for International Cooperation in Beijing, waar meer focus lag op de kwaliteit van de projecten.
De conferentienota’s van Agatha Kratz vind je hier.
Kratz verwijst eveneens naar de research over China en Afrika door het China Africa Research Initiative (CARI) van de John Hopkins University.
