Voordelige samenwerking of wederzijds schadelijke confrontatie?
Gisteren vond in Brussel een betoging plaats om de bescherming van arbeidsplaatsen in de Europese staalnijverheid te eisen. Daarbij werd aan de Europese Commissie gevraagd dit jaar China niet het statuut van markteconomie toe te kennen. Wat is de achtergrond en wat zijn de mogelijke scenario’s?
Het statuut van markteconomie en de problemen in de staalnijverheid zijn thema’s die genoeg van elkaar verschillen om ze apart te bekijken.
Markteconomie
Eind 2001 trad China na 14 jaar onderhandelen toe tot de Wereldhandelsorganisatie (World Trade Organisation, WTO). Onder druk van de VS en de EU moest het speciale regels aanvaarden. Het trad toe met het ongunstige statuut van niet-markteconomie. Na 15 jaar (einde 2016) zou dat statuut automatisch veranderen. Vandaag zijn er echter in de VS en de EU lobby’s die willen dat dit niet gebeurt; na 15 jaar zouden volgens hen de VS en de EU de marktsituatie van China moeten evalueren en zelf beslissen of het voldoende in de richting van de markt is opgeschoven om het statuut van markteconomie te verdienen. De juridische basis voor deze interpretatie houdt geen steek. In een gesprek met De Standaard van 15 februari stelt gewezen EU-commissaris voor Buitenlandse Handel Karel De Gucht dat de EU het statuut maar beter niet kan toekennen. De VS zal dat ook niet doen. China zal dan een klacht bij de WTO indienen maar intussen kan de EU door de procedure drie tot vier jaar tijd winnen, aldus De Gucht.
Wat is het belang van het statuut? Binnen WTO gelden aparte regels voor dumping door niet-markteconomieën. Dumping betekent de verkoop van een product in het buitenland onder de eigen kostprijs. Wie bij de WTO een klacht wil indienen tegen een niet-markteconomie hoeft die dumping echter niet te bewijzen. Het volstaat dat het product verkocht wordt onder de kostprijs in een land met markteconomie. Concreet: De EU beschuldigt volgens de WTO-regels China van dumping omdat het staal verkoopt onder de kostprijs van de VS producenten! Het spreekt vanzelf dat het moeilijker wordt China van dumping te beschuldigen wanneer het officieel een markteconomie wordt. Dan moet men bewijzen dat de verkoopprijs onder de kostprijs in China ligt. Dat het quasi onmogelijk wordt om dit bewijs te leveren, zoals demagogische tegenstanders beweren, klopt niet. De gegevens om de kostprijs in China te berekenen in geval van reële dumping zijn voorhanden. Indien er sprake is van ongeoorloofde staatssteun (lage rente op leningen, lage energieprijzen, belastingvoordelen…) kan ook dat worden aangetoond. Overigens heeft Europa op dit vlak China geen lessen te leren: denk maar aan de geheime belastingakkoorden van Juncker in Luxemburg, de officieel illegale excess profit rulings in België en de gigantische verdoken subsidies aan de zware industrie in de vorm van overtollige maar wel verkoopbare emissierechten voor CO2.
Er gaan voorspellingen rond dat de Europese Commissie zich uiteindelijk toch aan het schriftelijk gegeven woord zal houden en aan het Europees parlement later dit jaar zal voorstellen het statuut van markteconomie toe te kennen. Het nadeel van deze strategie is dat het moeilijker wordt bepaalde bedrijfstakken door protectionistische maatregelen, zonder harde bewijzen van misbruik, af te schermen. Het voordeel dat men geen woordbreuk pleegt en een normale handelsrelatie met China behoudt. Het geld dat China verdient door uitvoer wil het namelijk ook weer allemaal gaan uitgeven: naarmate de Chinese consument rijker wordt opent zich een gigantische markt voor ingevoerde producten; verder zal China ook steeds meer gaan investeren in Europa en dat zal banen opleveren. De strategie van De Gucht volgen betekent daarentegen de open confrontatie aangaan, bovendien in de wetenschap dat men slechts enkele jaren tijd kan winnen. Ondertussen verliest de EU door een woordbreuk wel het Chinese vertrouwen. China zal een klacht indienen bij de WTO en bovendien waarschijnlijk zelf tegenmaatregelen nemen om Europese invoer in China te beperken; denk in België bijvoorbeeld aan bier, chocolade, diamant of zelfs peren. Europese investeringen in China en omgekeerd zullen er niet gemakkelijker op worden. Het investeringsverdrag waarover de EU al een tijd met China onderhandelt komt er dan waarschijnlijk niet. De tijdelijke voordelen van Europees protectionisme voor enkele sectoren kunnen tot gevolg hebben dat andere sectoren er duur voor zullen betalen.
In de VS ziet het er niet goed: ultra’s bij de Republikeinen zullen niet aarzelen om een door hun partijgenoot George Bush als president ondertekend akkoord in de prullenmand te gooien. Democraten zoals Hillary Clinton maken van het inperken van China een strategische prioriteit. De VS heeft onlangs publiek geëist dat de EU haar volgt en weigert het statuut van markteconomie status aan China toe te kennen. Vanuit de VS worden alarmerende maar zwak onderbouwde rapporten in Europa verspreid over de miljoenen arbeidsplaatsen die zouden bedreigd worden door dat statuut. Er wordt zelfs gedreigd dat het handelsverdrag TTIP tussen de VS en de EU misschien niet kan doorgaan indien de EU China als markteconomie erkent.
Staalsector
Het gaat niet goed in de staalsector door overcapaciteit in de wereld, sinds de crisis van 2008 en ondanks een tijdelijke opleving in 2011. Ook de klimaatproblematiek is niet gunstig voor een energie verzwelgende bedrijfstak zoals de staalsector. Enkele voorbeelden: in de VS piekte de prijs per ton in 2011 op 1200 dollar, eind 2015 was hij tot 550 dollar gezakt. In 2011 werd daar 80% van de productiecapaciteit gebruikt, nu nauwelijks 60%. Het aandeel van het grootste staalbedrijf ter wereld, Mittal, verloor tussen 2010 en vandaag 85% van zijn waarde. Nochtans werden de Amerikaanse en Europese staalmarkten via antidumpingheffingen beschermd door hoge tolmuren tegen Chinese invoer. De EU produceerde in 2015 ongeveer 10% van alle staal in de wereld maar alleen Duitsland staat als EU-lid in de top tien van staalproducerende landen.
China produceerde in 2004 ongeveer 28% van alle staal in de wereld, sinds enkele jaren is dat opgelopen tot bijna de helft van een totaal van ongeveer 1.700 miljoen ton. Van de totale werelduitvoer van 287 miljoen ton in 2014 kwam 94 miljoen ton uit China en voor 2015 zou het ongeveer even veel zijn. Van die Chinese uitvoer belandt slechts een klein deel in de EU: 6,2 miljoen ton in 2014. Het merendeel gaat naar Aziatische landen. De invoer in de EU, 33 miljoen ton in 2014, komt vooral uit Oost-Europa. In 2014 voerde China ongeveer 11% van zijn productie uit, de EU maar liefst 22%.
China gaat door een fase van diepgaande economische hervormingen, waarbij de klemtoon snel verschuift van eenvoudige zware naar hoogwaardige lichte industrie en naar diensten. Bovendien vertraagt de bouwsector waar zich een grote buffer van leegstaande woningen heeft gevormd. Als gevolg van dit alles stagneert of daalt het binnenlands staalverbruik. Naar schatting wordt slechts 70% van de productiecapaciteit benut. De Chinese overheid heeft beslist de komende vijf jaar voor 150 miljoen ton verliesmakende productiecapaciteit te sluiten, en de negatieve sociale gevolgen daarvan op te vangen. De Chinese officiële media vermelden dat lokale overheden zich tegen de sluiting van verliesmakende fabrieken in hun regio verzetten en desnoods hun toevloed nemen tot leningen die nooit terugbetaald kunnen worden om de fabrieken draaiende te houden. De nationale regering is vastbesloten deze strategie te counteren.
Het is duidelijk dat de wereld een staalprobleem heeft, ook zonder China. China zelf heeft zijn eigen staalprobleem. Heeft de Europese staallobby gelijk wanneer ze de confrontatie met China eist? Geen statuut van markteconomie; snellere en meer protectionistische maatregelen? Beschermen de vakbonden efficiënt de belangen van hun leden wanneer ze de eisen van de werkgevers ondersteunen?
Het moet duidelijk zijn dat China wanneer het zich door de EU en de VS bedrogen en aangevallen voelt in staat is voor grote problemen op de globale staalmarkt te zorgen door zijn overcapaciteit uit te voeren in plaats van ze zo goed mogelijk intern op te lossen.
Waartoe zal een confrontatiestrategie leiden? De EU kan de eigen markt nog een drie à vier jaar met eigenmachtige ‘antidumpingmaatregelen’ afgrendelen voor Chinees staal. De Europese marktprijs zal dan hoger liggen dan de wereldprijs. China zal meer staal aan lagere prijzen gaan uitvoeren naar de rest van de wereld; daar zal de EU uitvoermogelijkheden verliezen. Het risico bestaat dat het resultaat een dalende afzet is voor de sterk uitvoerafhankelijke Europese staalsector, waarbij banen in gevaar zullen komen; ook de Europese consument zal het gelag betalen voor de hogere marktprijs; terwijl de staalbedrijven hun winsten via de hoge Europese prijzen veilig stellen. De Europese bonden hebben bij deze strategie niets te winnen voor hun leden.
Een alternatief is mogelijk door correct samen te werken met China, het statuut van markteconomie correct te verlenen, en rond de tafel te zitten over de staalproblemen. Kan men China niet vragen zijn capaciteit meer of sneller af te bouwen? Kan men China niet vragen zijn uitvoer (tijdelijk) te beperken door uitvoerheffingen? En ten slotte dit: zou het niet mogelijk zijn om samen met de Chinese regering maatregelen te nemen tegen de bedrijven die zorgen voor 150 miljoen ton verlieslatende productiecapaciteit in China? Het zijn immers de directies van die fabrieken die het meest geneigd zullen zijn tot wanhoopspogingen om hun hachje te redden via prijsavonturen in de EU.
