In het Westen is over de interne situatie van Noord-Korea weinig meer geweten dan horrorverhalen met een hoog antipropagandagehalte. De relaties van China met het land blijven al even troebel.
Het door Edward Elgar uitgegeven boek ‘China–North Korea Relations, Between Development and Security’ helpt om meer inzicht te krijgen. Een aantal experts plaatsen bekende en minder bekende feiten in een rationeel kader.
Het boek bestaat uit artikelen van Chinese en Zuid-Koreaanse experts die zich op de studie van Noord-Korea hebben toegelegd. Samenstelling van het geheel, inleiding en besluit komen van twee specialisten in internationale relaties, de Britse Jones en de Australische Teitt.
In de inleiding hebben de samenstellers het over het spanningsveld tussen ontwikkeling en conventionele en niet-conventionele veiligheid.
Voor China is de denuclearisering van het Koreaanse schiereiland het alles overheersende aspect. Noord-Koreaanse kernwapens destabiliseren de regio en geven de VS een argument om zelf kernwapens op te stellen die vooral tegen China kunnen gebruikt worden. China is dus geneigd mee te werken met internationale sancties tegen het Noord-Koreaans kernwapenprogramma.
Tegelijk wil China geen chaos in zijn buurland met grote aantallen vluchtelingen of een opslorping van Noord- door Zuid-Korea met risico op Amerikaanse soldaten aan de Chinese grens. Het blijft dus door alle tribulaties heen Noord-Korea ondersteunen om te overleven. Maar het doet meer. China is overtuigd dat alleen ontwikkeling vrede en stabiliteit kan brengen. Het geeft dus – de ene periode al meer dan de andere – ontwikkelingshulp aan Noord-Korea en streeft naar meer economische samenwerking. Daarbij blijft het trouw aan de principes van niet-inmenging en overleg op voet van gelijkheid. Het ideologisch gegeven dat beide politieke systemen socialistisch zijn en geleid worden door communistische partijen speelde tijdens de koude oorlog veel meer dan vandaag.
Concepten en actoren
Hoofdstuk 2 van Jones beschrijft eerder theoretisch het concept veiligheid door ontwikkeling. Alleen ontwikkeling kan een regime als Noord-Korea een stabiele basis geven en de behoefte van een sterke nucleaire defensie doen wegebben. China heeft dat begrepen en werkt er actief aan. Misschien begint de VS onder president Trump het ook te begrijpen.
In hoofdstuk 3 gaat Teitt in op de complexiteit van de relaties tussen beide landen op het niveau van de actoren. Terwijl China de sancties tegen het kernwapenprogramma van Noord-Korea onderschrijft krijgt het kritiek omdat het tegelijk achterpoorten open zet. Hoe kan dat? Teitt merkt op dat de relatie aan Chinese kant gedecentraliseerd is. De staat (de diplomaten van Buitenlandse Zaken), de Partij, de provincies van het Noordoosten, de Koreaanse minderheden in China en individuele bedrijven hebben elk eigen belangen. Voor de niet zo rijke provincies van het Noordoosten zijn de economische relaties met Noord-Korea zeker niet verwaarloosbaar. Terwijl Buitenlandse Zaken in Beijing sancties steunt, onderhouden provincies maximaal zakelijke banden. In de praktijk spelen kmo’s en de Koreaanse minderheden in het Noordoosten een grote rol. Er zijn officiële transacties maar ook grijze en zwarte. De provinciale controle is meestal laks. Veel transacties gebeuren cash zodat de banksancties ontweken worden. En dan is er nog de communistische partij van China. Die bekijkt de zaken strategisch en laat Noord-Korea niet vallen. Ze houdt in de samenwerking of de hulp rekening met de wensen van Pyongyang, meer of minder naargelang de relaties warmer of koeler zijn.
Complexe relaties
Hoofdstuk 4 beschrijft de complexe verhouding tussen beide landen eerder op het niveau van de strategische doeleinden. Beide partijen proberen hun strategische doeleinden te aligneren maar dat lukt niet altijd; samenwerking gaat dus gepaard met meer of minder wantrouwen. In dit hoofdstuk krijgen we ook een kort historisch overzicht. Het kernwapenprobleem dook voor het eerst op na het einde van de koude oorlog, toen Noord-Korea zijn traditionele bescherming door en economische steun van de Sovjet-Unie verloor. Het socialisme implodeerde in Europa. Het Iraakse regime werd overrompeld door de VS. Korea kreeg in de jaren een zware economische crisis – met hongersnood- te verwerken en ging de nucleaire toer op als zelfbescherming. Toen Bush junior het land in het begin van deze eeuw op de as van het kwaad plaatste, werd de nucleaire optie nog belangrijker. China is daar altijd tegen geweest uit veiligheidsoverwegingen. De meest markante rol van China lag in het zespartijenoverleg begin deze eeuw. De door Bush junior in het nauw gedreven Kim Song-il heeft het compromis van 2005 opgeblazen. De nieuwe leider Kim Jong-un heeft consequent het nucleaire en rakettenprogramma opgedreven tussen 2011 en 2017. De al afgekoelde relaties met China verslechterden verder en China ging zich voluit achter de UNO-sancties scharen. Ook de toepassing van de sancties werd strikter gecontroleerd. Nochtans hield de parallelle samenwerking nooit op.
Het tij keert vanaf 2018. De jonge Kim acht zijn land veilig genoeg en verlegt het accent naar de economische ontwikkeling die broodnodig is indien zijn regime duurzaam wil zijn. Er volgt een gedeeltelijke toenadering tot de VS. Er is hoop dat het schiereiland misschien toch gradueel denuclearisering kan worden. Tussen China en Noord-Korea is er een snelle dooi, met wederzijdse bezoeken van de leiders .
Op zuiver economisch vlak heeft China na 1949 altijd hulp gegeven aan Noord-Korea. Door de hervormingen na 1978 in China werden de economische relaties voor een groter deel op marktprincipes gestoeld: minder hulp, meer handel. Na de zware VN-sancties van resolutie 2397 in 2017 werd de economische samenwerking bijna volledig stopgezet. Door de dooi sindsdien zijn er nieuwe perspectieven. Er zijn de speciale economische zones, er is het Belt and Road Initiative (de nieuwe zijderoutes). Maar nauwere samenwerking blijft verbonden aan vooruitgang op het vlak van de denuclearisering.
In hoofdstuk 5 komen een aantal aspecten aan bod die onder de brede noemer ‘niet-militaire veiligheid’ vallen.
Die hangen samen met economische ontwikkeling. Kim Jong-un pikt de economische opening en de markthervormingen die al sinds 2000 sporadisch uitgeprobeerd werden weer op. Er is hierover weinig geweten in het Westen waar men het met Kim niet hoog opheeft. Maar de man is in het buitenland opgeleid en heeft de economische hervormingen die zijn vader in het begin van de eeuw schuchter lanceerde na het consolideren van zijn positie krachtig voort gezet. Met een tastbare verbetering van het levensniveau van de Koreanen als resultaat. Hongersnood behoort tot het verleden. Er is een middenklasse en een zekere economische vrijheid. Dat betekent een stabilisering van het regime maar tegelijk de opkomst van potentiële tegenstanders. China van zijn kant heeft bij de economische samenwerking nooit zijn eigen inzichten opgedrongen. Het heeft hulp gegeven die het volk ten goede kwam zonder het regime te ondermijnen.
Een belangrijk aspect van veiligheid is de volksgezondheid. Die is algemeen en gratis, maar primitief. Een verdere evolutie zal afhangen van economische vooruitgang. Lokaal gefabriceerde drugs zijn gemakkelijker te krijgen dan sommige belangrijke geneesmiddelen.
In Noord-Korea worden de lokale won, de Chinese yuan en de dollar door elkaar gebruikt, ook officieel. Het bank- en kredietwezen is embryonaal, maar er bestaan kredietkaarten en er is vooruitgang.
Er is geen hongersnood meer, wel nog tekorten, voor een deel omwille van de sancties. Belangrijke consumptiemiddelen zijn nog gerantsoeneerd. Families krijgen goedkoop een minimum rantsoen rijst en moeten de rest duur aankopen op de vrije markt. Om dat te betalen hebben velen naast hun officiële baan bijverdiensten uit handel of grijze baantjes.
Persoonlijke vrijheid is nog beperkt, men heeft bijvoorbeeld een vergunning nodig om naar Pyongyang te gaan en contact maken met buitenlanders is niet toegestaan. Noord-Korea heeft een eigen soort intranet en eigen communicatie hardware, waarmee men nieuws uit het buitenland kan weren. De toenemende economische openheid maakt toch dat vooral via China en Zuid-Korea meer informatie over de buitenwereld binnensijpelt.
Noord-Korea kent milieuproblemen onder meer door gebrek aan landbouwgrond. Er werd op grote schaal bos gekapt voor landbouwgrond wat leidt tot bodemerosie.
Een laatste probleem is de bloeiende smokkel, van goederen en van mensen. Vele duizenden Noord-Koreanen leven als illegale gastarbeiders tussen de Koreaanse minderheid in China.
Het is duidelijk dat Kim Jong-un meer belang hecht aan vooruitgang op al deze gebieden dan zijn voorgangers. Op al deze gebieden is een goede samenwerking met China mogelijk. Maar alles blijft in de schaduw van de militaire veiligheid. Zonder dat de internationale gemeenschap een duurzaam gevoel van veiligheid kan geven aan Noord-Korea blijft dat de hoofdzorg.
Het zesde hoofdstuk behandelt als voorbeeld van samenwerking het gezamenlijke management van de grensrivier, de Yalu. We leren er dat beide landen al heel lang (sinds de Japanse kolonisatie) gezamenlijk hydro-elektriciteit produceren. Die samenwerking omvat vier dammen en nog twee nieuwe in aanbouw – de bouw is vertraagd door de afgekoelde relaties tussen 2011 en 2018 – waarmee geen noemenswaardige problemen zijn.
Wel een probleem zijn de toenemende overstromingen (door klimaat en boskap in Noord-Korea). China loopt hier voorop en verleent belangrijke hulp voor de bescherming van de oevergebieden. Eén van de oudere stuwdammen is gemoderniseerd om beter het waterdebiet te kunnen regelen.
Er zijn verder een aantal concrete samenwerkingsakkoorden afgesloten (grensafbakening, visserij, scheepvaart enz.). De steden langs de rivier – vooral Dandong – spelen een belangrijke rol in de grenshandel en Noord-Korea heeft speciale economische zones langs de rivier voorzien.
Interessant is de betrokkenheid van Zuid-Korea bij sommige aspecten van samenwerking langs de grensrivier.
De samenwerking tussen Noord-Korea, China en Rusland voor de economische zone langs die andere grensrivier, de Tumen, komt jammer genoeg niet aan bod in dit hoofdstuk.
Gezien vanuit Zuid-Korea
Hoofdstuk 4 en 5 zijn van Chinese auteurs. De volgende hoofdstukken zijn geschreven door Zuid-Koreanse experts. Ze kijken vanuit een ander gezichtspunt.
Hoofdstuk 7 beschrijft meer in detail de Chinese visie op sommige niet militaire veiligheidsaspecten. Alhoewel China voor het aspect kernwapens multilateraal samenwerkt in de VN prefereert het bilaterale akkoorden met Noord-Korea voor de andere veiligheidsaspecten. Dat geldt bijvoorbeeld voor mogelijke ecologische gevolgen van de Noord-Koreaanse kernproeven op de naburige Chinese provincies. Nog te noteren: het principe van niet-inmenging en respect voor de nationale soevereiniteit.
Een belangrijk aspect zijn de vele Noord-Koreanen die illegaal in China verblijven. Volgens sommige bronnen zijn het er honderdduizenden. In het crisis- en hongerjaar piekte de toevloed tot 150.000. Die leven onopvallend tussen de Chinese Koreaanse minderheid. China beschouwt hen als illegale gastarbeiders, die stilzwijgend getolereerd worden en waarvan men veronderstelt dat ze grotendeels ook zullen terugkeren. China verwerpt de druk van buitenaf, onder meer vanuit Zuid-Korea, waar men stelt dat dit economische of politieke vluchtelingen zijn die een statuut als dusdanig moeten krijgen. Personen die via netwerken van dissidenten om politieke redenen naar China vluchten slagen er meestal in verder door te reizen naar Zuid-Korea. Maar wanneer ze publiek asiel of recht op doorreis vragen worden ze terug gestuurd. China heeft sinds de jaren 60 verdragen met Noord-Korea over het terugsturen van overlopers.
Dit hoofdstuk vermeldt overigens nog enkele andere secundaire aspecten waarom de stabiliteit van Noord-Korea belangrijk is voor China. Mocht Noord-Korea imploderen en opgeslorpt worden door Zuid-Korea, dan zou dat laatste eventueel een oude grensbetwisting in de Tumen delta kunnen oprakelen. En een welvarend verenigd Korea zou bij de Koreaanse minderheid in China misschien separatistische gevoelens kunnen aanwakkeren. Het zijn nogal vergezochte hypothesen van de Zuid-Koreaanse auteur van dit hoofdstuk.
De mensenrechten in Noord-Korea en de Chinese, respectievelijk Zuid-Koreaanse standpunten daarover komen nogmaals aan bod in hoofdstuk 8. Er is een gedeeltelijke overlap met het vorige hoofdstuk, maar vooral nieuw is hier het multilaterale aspect. Westerse en Zuid-Koreaanse initiatieven om Noord-Korea aan de schandpaal te nagelen – bijvoorbeeld door een rapport van de mensenrechtencommissie van de VN over ‘werkkampen’ – worden door China verworpen. Pogingen om Noord-Korea voor het Strafhof van de VN te brengen stuiten in de Veiligheidsraad op Russische en Chinese veto’s. China legt zoals steeds de nadruk op het collectief recht van een volk op ontwikkeling op zijn eigen manier en op de soevereiniteit van een natie. Het verwerpt multilaterale initiatieven die als dekmantel moeten dienen voor politieke doeleinden.
Conclusies
In een samenvattend hoofdstuk besluiten de samenstellers dat hun benadering nieuw is, omdat ze de concrete drijfveren en tegenstellingen in het Noord-Koreaanse en Chinese gedrag onderzoeken en voorbij de klassieke mantra van ‘historische banden tussen communistische landen’ kijken.
Na dit hoofdstuk volgt nog een nuttige tijdslijn van de relaties.
Het boek is interessant omdat het veel bij ons doorgaans onvermelde aspecten van Noord-Korea en de relaties met China naar voor brengt. Het toont duidelijk de rationaliteit in de politiek van beide landen. Het is verrassend positief over de door Kim Yong-un doorgevoerde hervormingen en opening. Het is ook vrij optimistisch naar de toekomst toe.
Tegelijk nodigt het ook uit om meer te lezen. Want deze verzameling artikelen schildert geen exhaustief beeld. De belangrijkste olifant in de kamer is de militaire politiek van Noord-Korea in reactie op de Amerikaanse politiek van ‘regime change’. Dit aspect is voortdurend aanwezig als externe parameter die elk van de behandelde onderwerpen begrenst of bepaalt, maar wordt nergens expliciet uit de doeken gedaan.
Alhoewel het boek door academici geschreven is, en elk artikel een lijst academische referenties meekrijgt, is het toch vlot leesbaar.
China–North Korea Relations, Between Development and Security
Catherine Jones & Sarah Teitt (ed), Edward Elgar Publishing 2020, 216 p.
ISBN 978 1 78897 969 9 (gedrukt), te koop via Edward Elgar Publishing
ISBN 978 1 78897 970 2 (e-book) £22/$31 te koop via Google Play, ebooks.com e.a.
