Deradicalisering in Xinjiang

In 2017 publiceerde het Amerikaanse tijdschrift ‘Terrorism and Political Violence’ een artikel ‘Chinese Strategy for De-radicalization’ van Zhou Zunyou. Het geeft een realistische beschrijving van de Chinese strategie die nuttig is om de huidige beschuldigingen tegen China te evalueren.

Zhou stelt dat in Xinjiang een hevige strijd gevoerd wordt tegen separatistisch terrorisme van militante moslim Oeigoeren. Deradicalisering is één van de middelen die de lokale overheid daarbij gebruikt. De auteur onderzoekt hoe deze strategie tot stand kwam en wat ze inhoudt.

Hoe terrorisme aanpakken?

De frequentie en de ernst van terroristische aanslagen in Xinjiang of door Oeigoeren elders in China stelt China voor een zwaar probleem. Repressie alleen is onvoldoende. Vandaar het concept deradicalisering. Zowel in de Chinese politieke als in de academische wereld is er consensus dat deradicalisering het risico op extremistisch geweld sterk kan verminderen.

Met deradicalisering streeft men niet alleen naar het opgeven van extreem gedrag, maar ook naar het doen aanvaarden van de geldende waarden. Het tweede is veel moeilijker dan het eerste.

Separatisme, extremisme, terrorisme

China vermeldt over Xinjiang separatisme, extremisme, en terrorisme altijd samen.

Xinjiang omvat een zesde van heel China, is rijk aan grondstoffen en heeft een strategische ligging. Er leven 10 miljoen Oeigoeren, of 46% van de totale bevolking. De Han maken 40% uit. Oeigoeren zijn moslims en spreken een Turkse taal.

De geschiedenis van Xinjiang en de Chinese invloed is complex. De definitieve inlijving gebeurde in de achttiende eeuw. De regio kende talrijke opstanden. Het separatisme flakkerde er op sinds de onafhankelijkheid van de Aziatische Sovjetrepublieken.

Van 1990 tot 2001  waren er officieel 200 aanslagen met 162 dodelijke slachtoffers. Bekend is de terroristische organisatie ETIM, ook actief in Afghanistan en later omgevormd tot TIP, nu actief bij Al Nusra in Idlib (Syrië).

In 2008, het jaar van de olympische spelen in Beijing, waren er opnieuw aanslagen. In oktober 2009 brak in de hoofdstad Urumqi massageweld uit waarbij 197 personen – bijna uitsluitend Han- vermoord werden. Het aantal aanslagen nam weer toe in 2013 en 2014. Sinds 2015 neemt het af door de scherpere veiligheidsmaatregelen, maar er waren nog enkele sensationele gevallen (40 doden in Kunming, een aanslag op het Tian An Menplein).

Een antwoord op religieus extremisme

De plaatselijke overheid reageerde sinds 1990 met zware repressie, maar eveneens met zachte maatregelen (economische ontwikkeling). Daarbij kwam de focus steeds meer te liggen op de radicale islam als bron van de problemen. Men viseerde onder meer bepaalde islamitische gewoonten die als illegaal beschouwd werden.

Na de dodelijke rellen in 2009 kwam de nationale overheid tussen en verschoof de prioriteit naar economische en sociale ontwikkeling met het “Xinjiang Work Forum” van 2010. Maar men besefte dat dit niet volstond, en besloot het ‘religieus extremisme’, bron van alle kwaad, harder aan te pakken.

Uitingen van dat extremisme waren onder meer: mensen verhinderen naar tv te kijken, naar de radio te luisteren, kranten te lezen, te zingen of te dansen, te lachen op bruiloften of te wenen op begrafenissen; vrouwen verplichten een boerka te dragen en mannen een baard; opkomen voor een islamitische maatschappij, met halal voedsel, geneesmiddelen, kledij en zelfs huizen.

Moslimextremisten wisten vooral jongeren te overtuigen terroristische acties te ondernemen.

In 2014 vond het “Second Xinjiang Work Forum” plaats op nationaal niveau. Daar werd een globaal plan opgesteld om in Xinjiang sociale stabiliteit en duurzame veiligheid te garanderen.

Alle inwoners van Xinjiang werden opgeroepen zichzelf als Chinees te zien, zich te vereenzelvigen met de Chinese cultuur en met het socialisme op zijn Chinees. Men streeft naar meer interetnisch contact en uitwisseling, wederzijds begrip, respect, tolerantie en waardering.

Xinjiang zal geregeerd worden volgens vijf principes: legale religieuze praktijken beschermen; illegale stoppen; religieus extremisme afschrikken; oppassen voor infiltratie; harde repressie van crimineel extremisme

Deradicalisering

Deradicalisering werd gelanceerd in 2012. Men vertrok van een combinatie van overtuiging en repressie.
In 2014 werden de verouderde ‘Regels voor Religieuze Zaken in Xinjiang’ vervangen door nieuwe die rekening hielden met de nationale ‘Wet tegen Terrorisme’ die in voorbereiding was.

Deradicalisering wordt omschreven als ‘vijf sleutels’, ‘vier fronten’, ‘drie voorwaarden’, ‘twee handen’ en ‘één regel’.

‘Vijf sleutels’ zijn vijf methodes om verschillende soorten problemen aan te pakken: ideologische met ideologie , culturele met cultuur, volkse gewoonten met respect, religie met correcte regels en terrorisme met de wet en repressie.

‘Vier fronten’ heeft het over strijd tegen extremisme via ‘terugdringen door een juiste opvatting van het geloof’, ‘tegenactie voeren via cultuur’, ‘controleren volgens de wet’, en ‘wetenschap populariseren’. Onder controleren volgens de wet valt buiten controle op het sociale gedrag ook het begeleiden van sociale verwachtingen en het opbouwen van sociale consensus.

De ‘drie voorwaarden’ zijn de versterking van drie groepen personen die voor stabiliteit en veiligheid kunnen zorgen: 1,28 miljoen kaderleden, 400.000 leraars, en 28.000 religieuze leiders.
In juni 2015 werden de religieuze leiders samengeroepen. Er werd duidelijk gemaakt wat er van hen verwacht wordt: ze moeten voorbeeldfiguren zijn en op de eerste rij staan om religieus extremisme en geweld tegen te gaan. Daar werden ook concrete maatregelen aan gekoppeld: In alle islamitische verenigingen tot op het niveau van de arrondissementen werd een cel van de communistische partij opgericht. Lokale partij- en regeringleiders moeten regelmatig persoonlijk contact houden met individuele religieuze leiders of bijeenkomsten. Religieuze leiders worden beoordeeld en kunnen beloond of afgezet worden.

“Twee handen” verwijst naar de harde hand van repressie en de zachte hand van opvoeding en begeleiding. De harde hand tegen het extremisme is nodig opdat de lokale bevolking met de overheid zou durven meewerken, bv om terroristen te vinden, of om het verplicht dragen van de boerka te durven weigeren.

“Een regel” betekent dat alle deradicaliseringsacties strikt volgens de wet moeten verlopen. (In oktober 2014 vond een vergadering van het Centraal Comité plaats waarin beslist werd de rechtsstaat in China beter uit te bouwen ).
De nieuwe ‘Regels voor Religieuze Zaken’ geven een legale basis aan maatregelen die de beoefening van sommige religieuze praktijken verbieden, zoals het dragen van boerka’s en baarden als symbool van extremisme.

Soorten deradicalisering

In 2015 werd de nationale Wet tegen het Terrorisme goedgekeurd. Die heeft het voor het eerst over drie soorten deradicalisering: sociale, werking met gedetineerden en opvolgen van ex-gedetineerden. In Xinjiang worden hetzelfde jaar specifieke lokale uitvoeringsbesluiten gepubliceerd.

In Xinjiang worden drie groepen geviseerd: radicalen in de gevangenis; radicalen die in vrijheid gesteld zijn; en radicalen die niet vervolgd zijn.Voor elk van hen is er een programma: gevangenisprogramma’s, programma’s voor begeleiding na opsluiting, en sociale programma’s.

Gevangenisprogramma’s

Van de periode in de gevangenis wil de overheid gebruik maken om gedetineerden te deradicaliseren. De nationale wet voorziet dat gevangenissen personen die gevangen zitten voor terrorisme of extremisme moeten opvolgen, opvoeden en verbeteren.

De lokale uitvoeringsbesluiten verduidelijken: Het gaat om gevangenen maar ook om personen die voorwaardelijk of vervroegd vrijgelaten zijn. Bepaalde categorieën worden apart opgesloten: leiders van groepen of belangrijke daders van misdaden in groep, personen die tijdens hun opsluiting misdaden begaan of anderen ertoe aanzetten, personen met gewelddadige neigingen of die zich verzetten tegen het deradicaliseringsprogramma.

De gevangenissen in Xinjiang waren eigenlijk voorlopers wat betreft deradicalisering, nog voordat de wet er was. Dat gebeurde toen onder leiding van het Gevangeniswezen, een afdeling van het lokale ministerie van justitie.
De methodes van Xinjiang komen hierop neer: opleiding van cipiers voor deradicalisering; inschakelen van religieuze raadgevers; inschakelen van andere ministeries en ngo’s; gederadicaliseerde gevangenen als voorbeeld stellen.

Concrete experimenten

In 2016 werd een driejarige deradicaliseringsopleiding gelanceerd voor 100 politie-officieren die Oeigoers en Chinees spreken. Ze krijgen les op universitair niveau. Er zijn verder praktische trainingen en stages. Hun opleiding wordt ingebed in het locale “Fang Hui Ju” programma. Dat programma stuurt de lokale kaders een tijdje naar dorpen van minderheden.

Er is een Expertgroep voor Deradicalsering opgericht bestaande uit betrouwbare religieuze leiders onder leiding van de vicevoorzitter van de Islamitische Vereniging van Xinjiang. Deze religieuzen geven raad aan geradicaliseerde gevangenen. In de Gevangenis nr.1 van Xinjiang kwamen hiervoor 17 personen in aanmerking. De religieuze leiders gingen met hen in debat over de ware betekenis van de islam. Uiteindelijk draaiden de meesten bij. Sommigen waren nochtans zware terroristen die leiding gegeven hadden binnen ETIM. Na een jaar was nog 63% vrij van extreme opvattingen.

Het Gevangeniswezen werkte in 2014 samen met 19 externe partners. Die boden bijvoorbeeld hulp aan de families van gevangenen. Er waren ook instellingen die psychologische hulp boden aan gedetineerden of hen hielpen bij het vinden van een nieuwe baan.

In 2014 werden twee gederadicaliseerde gedetineerden, een man en een vrouw, naar hun thuisstreek Hetian gestuurd om daar hun persoonlijk verhaal te doen aan het publiek en jongeren op te roepen zich niet in te laten met extremisme. In 2016 kregen zij en tien anderen strafvermindering.

De overheid van Xinjiang claimt dat hun programma in de gevangenis goed werkt. Nationaal werd het in 2015 ook als model voor andere regio’s vermeld.

Programma’s na de gevangenistijd

De wet van 2015 voorziet in een nieuw programma voor de re-integratie van ex-gedetineerden in de maatschappij: ‘plaatsing en opleiding’.

Vooraleer een geradicaliseerde gevangene vrij te laten moet de instelling een inschatting maken of hij nog een gevaar voor de maatschappij vormt. Dat gebeurt in samenwerking met politie, gerecht, ngo’s. Indien die inschatting negatief uitvalt wordt aan de rechtbank die hem veroordeelde een aanbeveling tot ‘plaatsing en opleiding’ gestuurd. De rechtbank beslist. Indien de betrokkene niet akkoord is kan hij bij een hogere rechtbank beroep aantekenen. De betrokkene die het programma moet volgen komt in een speciale gesloten instelling terecht. Die evalueert jaarlijks of hij kan vrijgelaten worden en geeft daarover advies aan de rechtbank. De persoon zelf kan ook vrijlating aanvragen.

De lokale uitvoeringsbesluiten van de wet leggen meer details vast: zo moet de risico-inschatting aan de rechtbank voorgelegd worden zes maanden voor de geplande vrijlating. De rechtbank moet binnen de maand, uitzonderlijk binnen twee maanden beslissen. De speciale instellingen voor het programma vallen onder het ministerie van justitie. Het programma moet bestaan uit educatieve activiteiten in verband met wet, ethiek, mentale gezondheid, moderne cultuur, wetenschappelijke kennis, religie en vakopleiding.

De vrijheidsberoving in dit programma gebeurt weliswaar door een rechtbank, maar er is geen beperking op de duur van het verplichte programma. Begin 2017 was er nog geen informatie over de concrete uitwerking  publiek beschikbaar. Waarschijnlijk horen  ‘kampen’ vermeld in de westerse pers in 2018, of ‘instellingen voor beroepsopleiding’ volgens de Chinese overheid, in deze categorie thuis.

Wat gebeurde er voordien met vrijgelaten gevangenen? Hier speelde een niet verplicht programma van 1994 onder de naam ‘plaatsing, hulp en opleiding’. Het is vrijwillig toegankelijk voor mensen die minder dan drie jaar vrijgelaten zijn en die geen normaal leven kunnen leiden of neiging tot recidivisme vertonen.

Sociale programma’s

De antiterrorismewet geeft een wettelijke basis aan sociale programma’s bedoeld voor mensen die met terrorisme of extremisme te maken hebben maar niet vervolgd worden.

In dit geval is het de politie die hen moet helpen en opvoeden in samenwerking met de bevoegde overheden, het dorpsbestuur, de werkplaats of school, de familie en de wettige voogden, en ngo’s. De ‘bevoegde overheden’ zijn een reeks plaatselijke ministeries. Ngo’s zijn onder meer de vakbond, de communistische jeugd, de vrouwenfederatie, en wetenschappelijke verenigingen.

In 2017 was er nog geen informatie beschikbaar of deze sociale programma’s verplicht zouden zijn, welke criteria dienen om deelnemers te selecteren en hoelang ze mogen duren.

Het arrondissement Yining van de Yili prefectuur heeft een “Social Rehabilitation Center” dat als voorbeeld geldt. In 2014 werden geradicaliseerde personen er in vier categorieën opgedeeld naargelang hun niveau van sociaal risico. Daaraan werden vier categorieën opleidingen gekoppeld. In dit centrum werd bijvoorbeeld geëxperimenteerd met debatten tussen ambtenaren van moslim minderheden en geradicaliseerde personen, zonder politie-aanwezigheid.

Op gemeenschappen gerichte programma’s

Doel van deze sociale programma’s is binnen gemeenschappen betrouwbare steunpunten vinden en vermijden dat kwetsbare personen radicaliseren. Ze worden uitgevoerd ofwel door de eerder genoemde “Fang Hui Ju” werkgroepen, ofwel door ngo’s. Dat zijn vooral de islamitische verenigingen, de communistische jeugdliga en de vrouwenfederatie.

De islamitische verenigingen nemen een sleutelpositie in. In 2014 werd de imam van de ID Kah moskee in Kashgar op klaarlichte dag vermoord door een Oeigoerse extremist. De Islamitische Vereniging van Xinjiang lanceerde toen een open brief om terrorisme te veroordelen en riep alle imams op om resoluut te strijden tegen religieus extremisme.

Sinds 2013 werkt de communistische jeugdliga aan een educatief programma rond moderne cultuur. Dat gebeurt via meetings, toneel, ontspanning en sport, quizzen. Activiteiten vinden plaats op alle administratieve niveaus, van provincie tot dorp.

De vrouwenfederatie lanceerde in 2011 een vijfjarig “Schoonheidsproject”. Daarvoor is 80 miljoen yuan (10 miljoen euro) uitgetrokken. Het project mikte op de emancipatie van de Oeigoerse vrouwen, door meer vrouwen te werk te stellen, en hen mode, cosmetica en juwelen te leren kennen. Concreet was het doelwit minder vrouwen een boerka te doen dragen. Er waren modeshows, schoonheidswedstrijden en lezingen.

“Fang Hui Ju” is opgestart in 2014. Het betekent: ‘onderzoeken, dienen en winnen’. Het was de bedoeling gedurende drie jaar en in drie golven 200.000 kaders naar alle 100.000 dorpen en gemeenschappen van Xinjiang te sturen. Door daar een tijdje te leven en werken moeten de kaders hun werkstijl verbeteren, solidariteit tussen de etnische groepen bevorderen, religieuze harmonie bevorderen, de levensomstandigheden van de mensen verbeteren, helpen bij het in stand houden van de sociale stabiliteit en de lokale overheden versterken. Officieel is het programma erg succesvol geweest.

Samenvatting

De deradicaliseringsprogramma’s in Xinjiang zijn holistisch. Er is planning, coördinatie en samenwerking tussen alle betrokken instanties.
Er wordt gewerkt op meerdere sporen: wettelijk, religieus, cultureel, ideologisch en wetenschappelijk. Het belang van de wet neemt toe.
De strategie maakt gebruik van verschillende soorten programma’s. Het gaat om zachte deradicaliserings- en sociale programma’s die gericht zijn op verschillende groepen personen, inclusief mensen die nog niet geradicaliseerd zijn maar als kwetsbaar beschouwd worden.
De deradicalisering steunt op initiatieven van plaatselijke gemeenschappen naast door de overheid gelanceerde initiatieven. “Fang Hui Ju” is van bovenaf gelanceerd. Ngo’s zoals de Islamitische Vereniging of de vrouwenfederatie zijn echter slechts in naam onafhankelijk van de overheid; het is de vraag of ze de harten van de plaatselijke bevolking kunnen winnen.
Deradicalisering is een experiment, ook al is het een campagne van lange duur. Ze is deels geïnspireerd op maatregelen die al in andere landen (Saoedi-Arabië, Singapore) met succes toegepast worden, en de lokale overheid krijgt voldoende manoeuvreerruimte om via pilot projecten innovatieve oplossingen te zoeken.

Werkt het?

Het is moeilijk om het effect van een deradicaliseringsprogramma te meten. Theoretisch hebben dit soort programma’s zeker een positieve invloed, maar in welke mate?
Weten we of personen die nog in de gevangenis zitten of die al vrijgelaten werden echt gederadicaliseerd zijn?
Wat is het effect van de programma’s die gericht zijn op niet veroordeelde personen, en die de ‘extremistische sfeer’ moeten aanpakken. Het aantal aanslagen is verminderd en men ziet praktisch geen boerka of baard meer op straat. Maar wat zit er in het hoofd van de mensen? Aanvaarding en verlangen naar rust en veiligheid? Of wrok en vijandigheid?

Sommige aspecten van wat in Xinjiang gebeurt zijn controversieel. In het artikel wordt vooral de toestand beschreven, en minder op die controverses ingegaan. Toch vermeldt het enkele zwakke punten.

De controle over de moslimleiders wordt versterkt, onder meer door het overal oprichten van communistische cellen. Daardoor gaan geestelijke leiders minder gemakkelijk tegen de regering ageren. Maar de imams die pro-regering zijn gaan er krediet door verliezen in de ogen van radicalere geloofsgenoten.

De ngo’s waarop de overheid beroep doet om mee te werken zijn dat allen in naam, maar in feite overheidsorganen; daardoor vermindert hun invloed

Officieel is het heel belangrijk dat alles volgens de wet gebeurt. Er zijn wetten uitgevaardigd, dat is een goede zaak. Maar de nieuwe wetten geven systematisch meer bevoegdheden aan de overheid om binnen te dringen in het privéleven. Men kan vragen stellen bij het respect voor de mensenrechten zoals ze zowel in de Chinese wet als in internationale verdragen vastliggen.

Bron: Chinese Strategy for De-radicalization, van Zunyou Zhou (Max Planck Inst., Duitsland), verschenen in ‘Terrorism and Political Violence’ , tijdschrift uitgegeven door Taylor & Francis, Inc., Philadelphia, online sinds 9 juni 2017