Drie genuanceerde visies op de strijd tegen corruptie in China

Sinds het aantreden van Xi Jinping lijkt corruptiebestrijding hoger dan ooit op de Chinese agenda te staan. In juli troffen in Brussel drie boeiende sprekers met verschillende relevante invalshoeken elkaar en een geïnteresseerd publiek. Een Europees studiecentrum was erin geslaagd hen rond de tafel te krijgen: een topman bij de disciplinecommissie van de CPC, een van de jonge Chinese kapitalisten die het systeem gunstig gezind zijn en een westerse academica.

Wat volgt is de samenvatting van hun ideeën en stellingen, met daarna een commentaar.

De sprekers werden ingeleid met relativerende woorden van de organisatoren[1]: ‘Corruptie komt overal voor, ook in Europa en de VS, in min of meer gelegaliseerde vorm’.‘Het is niet terecht om China met corruptie te vereenzelvigen’.
CUI SHAOPENG, Centrale Commissie voor de Discipline-Inspectie (CCDI)[2] van de CPC, stelde dat de partij er vanaf het begin naar heeft gestreefd om een behoorlijk bestuur in te voeren. De omvang van de 82 miljoen leden tellende organisatie en van een bevolking van 1,3 miljard, samen met de uitdagingen van vandaag, maken volgens hem de handhaving van de discipline moeilijker. Als de CPC het probleem van corruptie niet goed aanpakt, kan dit leiden tot de val van de partij en de ondergang van het land. Daarom is er besloten om werkelijk iedereen die een overtreding begaat te bestraffen. Cui behandelde drie aspecten: opsporing, sancties, preventie.

Opsporing

Dit gebeurt met een systeem van informanten (die werken via persoonlijke contacten, een hotline of een website) dat de tips levert voor 40% van de zaken. Ook de media leveren veel informatie. Er zijn 560 miljoen internetgebruikers en 420 miljoen onder hen gaan online met hun smartphone. Tussen 2010 en 2012 zijn er dank zij nuttige aanwijzingen op de nieuwe media 156 gevallen van corruptie onthuld. Daar zijn een aantal bekende zaken bij. Inspecteurs trekken zoveel mogelijk berichten na. Er zijn verder inspectierondes van de CCDI in de centrale en lokale instellingen, waarbij ook vaak zaken met elkaar in verband worden gebracht. Dit leidt tot 7% van de onthullingen. Ook hierbij ging het om grote namen. Aanwijzingen van andere wettelijke instanties, die voor accountantsonderzoek bijvoorbeeld, leiden tot 20% van de onthullingen.

Strafmaatregelen

Sancties zijn zeer belangrijk, want ze hebben een preventieve functie: er worden waarschuwingen gegeven voor lichte overtredingen of betreffende foute ontwikkelingen, die niet mogen worden onderschat of verwaarloosd. Met strenge straffen moet je voorbeelden stellen. Gerechtelijke vervolging komt daarna, als dat nodig is. Ook topfiguren ontsnappen niet en als hun daden van corruptie het leven van gewone mensen raken is dat een verzwarende omstandigheid. De afgelopen tien jaar nam de partij maatregelen tegen 130.000 tot 140.000 kaderleden, 5000 onder hen van een niveau boven dat van een directeur. Vorig jaar alleen al liepen er bij de CCDI onderzoeken naar 4600 mensen en werden er 900 personen aan het gerecht overgedragen.

Preventie

China volgt de voorschriften van de VN-conventie tegen corruptie[3] en doet dat planmatig, met vijfjarenplannen[4]. China geeft de markt meer vrijheid bij de toekenning van middelen (door deregulering en het terugtreden van de overheid op het micro-economische terrein) om zo te voorkomen dat sommigen gaan profiteren. De CPC wil absoluut een einde maken aan het verschijnsel van rent-seeking, het behalen van geldelijk voordeel zonder productief werk of waardecreatie. De CPC gaat belangenvermenging en het dienen van tegenstrijdige belangen tegen, door partijleden te ontraden commerciële activiteiten te beoefenen en door hen te verbieden geschenken aan te nemen of  voordeel te zoeken bij investeringen op het terrein waarvoor ze de verantwoordelijkheid dragen. Hun verwanten mogen ook niet economisch actief zijn in die specifieke sectoren. Er is een verhoogd toezicht op de uitoefening van de macht: 95% van de partijzaken is open voor het publiek, ook in regeringszaken is er inzage. Verder zijn er openbare hoorzittingen en 2900 dienstencentra in 31 provincies. De overheid maakt mazen in de wetgeving dicht door regelgeving (op 10 jaar tijd werden 600 nieuwe regels centraal aangenomen, 3000 lokaal en provinciaal). De commissie, de CCDI, en het ministerie van Toezicht[5] werken samen met collega’s in 80 landen en regio’s, vooral in Azië. Ze hebben 106 bijstandsovereenkomsten met 68 landen. 

Vervolgens kwam ERIC LI[6] aan het woord. Hij noemt zichzelf een durfkapitalist en politicoloog.

Na de Koude Oorlog

Volgens Li is corruptie pas na 1989 wereldwijd een onderwerp van debat geworden. In het begin had dat de volgende kenmerken: één specifieke definitie en analyse domineerde. De oorzaken van corruptie waren ‘ongetwijfeld’: een onvoltooide economische liberalisering, geen politieke wedijver, geen onafhankelijke rechtspraak, geen persvrijheid en een zwakke burgermaatschappij. De remedie zou dan het tegendeel van dat alles zijn, beschreven in talloze ‘How-to…’-boeken (volop liberaliseren, meerpartijenstelsel, scheiding der machten, ontwikkelde burgermaatschappij). Er werd gewerkt met een uniform meetsysteem, met eendimensionale indexen waarin corruptie bijvoorbeeld synoniem is met omkoperij. Een gerespecteerd voorbeeld was en is  Transparency International’s Corruption Perception Index (CPI)[7] Deze benadering is mislukt: een en hetzelfde recept voor totaal verschillende landen werkt niet. Indonesië ruilde één corrupte partij in voor veel corrupte partijen.  Het besef groeit dat corruptie complex is, multi-dimensioneel en veelzijdig, het is ook meer dan alleen maar omkoperij.

Heiligen en dieven

De effecten verschillen van land tot land en zijn onmogelijk te meten. Bij de oplossingen moet je dus ook rekening houden met de specifieke omstandigheden van een land. Li gaf twee voorbeelden, één van hoe moeilijk het is om tot een sluitende definitie te komen en één van vele vormen die het verschijnsel kan aannemen. De meest gangbare definitie van corruptie is ‘misbruik van publiek vertrouwen voor privévoordeel’, maar wat ‘publiek’ is en wat ‘privé’ is veel duidelijker in rijke, ontwikkelde landen dan in overgangseconomieën. De hoeveelheid schade verschilt ook: in ontwikkelde, stabiele landen richt weinig corruptie al grote schade aan, in opkomende landen niet noodzakelijk. Corruptie kent vele gedaanten. De invloed van de rijken op de politiek in de VS is gelegaliseerde corruptie en heeft daarom geen invloed op de index van Transparency International. China kent al eeuwenlang corruptie en hierbij is er een grote tegenstelling tussen het principe dat de mandarijnen, die lid zijn van een niet erfelijke meritocratie, alles moeten opofferen voor het publieke goed (heiligen moeten zijn) en de gedachte dat persoonlijk en publiek voordeel kunnen samenvallen (dat ambtenaren dieven mogen zijn). Die tegenstelling is moeilijk oplosbaar, zeker nu, in een markteconomie waar de bevolking van de erfgenamen van de mandarijnen (de CPC) verwacht dat ze zich als heiligen gedragen in een omgeving van toenemende rijkdom.

China zoekt zijn eigen weg 

China moet eigen oplossingen zoeken en accepteren dat de tegenstelling tussen de principes van heiligen en dieven eigenlijk niet definitief oplosbaar is. Het is het beste de bestaande instellingen te behouden en de leiding van de CPC te handhaven. In principe zijn partijfunctionarissen moreel onkreukbare mandarijnen, die overigens belang hebben bij integriteit als ze hun macht willen behouden. Goed zou het zijn als er meer interne competitie binnen de partij zou zijn, als de samenleving meer inbreng zou krijgen via internet en als de economische ontwikkeling voortgezet wordt. Hoe ontwikkelder een maatschappij is, hoe minder corrupt. Theoretische modellen werken vaak niet, praktische maatregelen doen dat ten minste enigszins wel. Campagnes zoals de huidige zijn niet volmaakt en geven geen aantrekkelijk beeld te zien, maar leveren wel een remedie voor enige tijd.

ANJA SENZ, Managing Director van het Konfuzius-Institut Metropole Ruhr, Universiteit van Duisburg-Essen is de volgende spreekster. [8] Haar drie uitgangsstellingen zijn: corruptie is in China al tien jaar lang wijdverspreid tot in de hoogste echelons van partij en staat. Toch overdrijven media in het Westen het. De strijd ertegen is ernstig en gebeurt niet voor de vorm. Toch zijn er hinderpalen die het succes ervan beperken. Internationale samenwerking is inspirerend en leerzaam, daar zijn bewijzen voor.

Belang

Corruptie is de voornaamste zorg van de Chinezen (gevolgd door ongelijkheid en beperkte toegang tot gezondheidszorg) volgens de meeste onderzoeken. De media noemen als corruptiegevoelige sectoren die van vastgoed, huisvesting, veiligheid van voedsel en geneesmiddelen, milieu, onderwijs. Andere bronnen voegen nog wat aan het rijtje toe: er is veel corruptie bij het toekennen van openbare middelen, door smokkel, bij het uitgeven en uitvoeren van infrastructuurcontracten en bij justitie. Op Internetblogs, in romans, aan kunstwerken is te zien hoe belangrijk corruptie is en wat in de ogen van velen de oplossingen zijn. Er is een roep om grondig onderzoek, meer macht voor de instellingen die corruptie bestrijden en toezicht op ambtenaren en hun familie. De leiders beseffen het belang van dit alles. Jiang Zemin waarschuwde al voor corruptie als mogelijke fatale fout voor de CPC.

Oorzaken en gevolgen 

De kansen om corrupt te handelen ontstaan volgens Senz niet zozeer door het wangedrag van individuen, maar eerder door het groeien van een bepaalde structuur. Doorheen het hervormingsproces vervaagden de grenzen tussen publiek en privé. Ambtenaren begonnen te beschikken over meer macht om het geld aan te wenden. Zo zijn kansen en prikkels om corrupt te handelen gecreëerd. Er zijn nog altijd veel zwakke instellingen en er is te weinig controle. De normen en visie op rijkdom, profiteren en uitgeven zijn aan verandering onderhevig. Velen koesteren de gedachte ‘regels zijn er voor de anderen’. De noodzaak om ‘flexibel te zijn en om zich aan te passen aan de plaatselijke omstandigheden’ verwordt soms tot een voorwendsel om corruptie goed te praten. Corruptie levert echter veel verlies op voor de samenleving: drie tot vier procent van het bbp en nog eens twee procent door kapitaalsvlucht. Door een foute levensstijl zou jaarlijks 38 miljard euro verloren gaan. Bijna de helft van de huishoudens heeft te maken gehad met smeergeld in de gezondheidszorg. Corruptie verstoort de prijzen en de competitie, zorgt voor inefficiëntie en onveiligheid van voedsel en medicijnen. De ongelijkheid wordt er nog erger van. Ten slotte is het een gevaar voor de legitimiteit van de partij, haar reputatie en het politieke stelsel.

Bestrijding en de problemen daarbij 

De aanpak is technisch en politiek. Er valt een verschuiving waar te nemen in de theorievorming. Wat de technische aanpak betreft zien we meer straffen, instellingen, wetgeving, preventie, vorming en een focus op specifieke fenomenen. In de politiek zijn er periodieke campagnes van harde strijd. Op het theoretische vlak is er een verschuiving te zien. De nadruk lag vroeger op morele gebreken en nu komen onduidelijke procedures en gebrek aan administratieve doorzichtigheid meer in het vizier. Het is volgens Senz nodig macht en geld te scheiden van elkaar, de administratie doorzichtiger maken en toezicht houden op belangengroepen. De strijd tegen corruptie verloopt moeizaam doordat mensen zo veel verschillende definities hanteren: bijv. ‘macht aanwenden voor persoonlijk belang’ (niet vermeld in de wet);‘wangedrag’; ‘fraude, omkoperij’ (de streng juridische interpretatie). Het gaat om illegale activiteiten, met een politiek aspect, dus er bestaan verschillende versies van feiten die vaak moeilijk te achterhalen of op een correcte manier te doorgronden zijn. Corruptiebestrijding is soms een wapen in een machtsstrijd of een politieke strijd tegen het systeem. Enige relativering is echter op zijn plaats: misschien krijgen we alleen de indruk dat het erger is geworden door de grote schandalen van recente tijd. Volgens Transparency International is er meer corruptie in Griekenland en India dan in China.

Algemene beoordeling door dr. Senz

De huidige nadruk op individuele straffen en structurele preventie heeft zijn nut voor de modernisering van de administratie. Administratieve procedures kunnen helpen bij kleine corruptie, maar de aard van het politieke systeem en de status van de partij remmen de vooruitgang af. Er is gebrek aan onafhankelijke rechtspraak, onpartijdige anti-corruptie, publieke controle en doorzichtigheid. Dat alles beperkt de effectiviteit. De massale weerstand van lokale ambtenaren dwingt de partij bovendien tot een al te grote omzichtigheid. 

DEBAT
De uitgenodigde vertegenwoordiger van Transparency International was niet aanwezig en zo bleef er meer tijd over voor discussie. Ziehier alleen de belangrijkste kwesties en die welke echt over corruptie gingen.

 ‘Naked officials’ Hoge ambtenaren plaatsen grote sommen in het buitenland, laten familieleden daar lange tijd verblijven en blijven (‘naakt’, zonder geld en familie) in China werken of verdwijnen uiteindelijk zelf naar het buitenland. Cui geeft aan dat het probleem al heel lang speelt, sommigen zijn al voor de hervormingen naar het buitenland gegaan. Vele burgers vinden dat deze mensen hun land en overheid ontrouw zijn. Het probleem is niet enorm groot en wordt overdreven in buitenlandse media. Er bestaan verschillende soorten ‘naked officials’ en dat maakt het ingewikkelder om het verschijnsel te bestrijden. Soms hebben ambtenaren achtenswaardige redenen om in het buitenland te verblijven. Geld verduisteren en naar het buitenland brengen is uiteraard strafbaar. Er zijn in 2010 maatregelen genomen.[9]

Doodstraf voor corrupte ambtenaren. ‘Het is mogelijk dat het risico op de doodstraf voor overtreders landen weigerachtig maakt om ze uit te leveren’, brengt een aanwezige naar voren. Cui repliceert daarop: ‘Weinig corrupte ambtenaren krijgen de doodstraf. De reden voor de zwaarste straf is soms niet-financieel, maar strafrechtelijk zoals bij de directeur van de Voedseldienst, die werd geëxecuteerd omdat zijn wanbeheer dodelijke slachtoffers had geëist.[10] Voor het bepalen en uitspreken van de straffen is het gerecht bevoegd, niet de CCDI, de dienst tegen corruptie.’

Vooruitzichten. Cui zegt dat ‘alle hulp welkom is, de CCDI kan niet alles alleen opsporen’. De dienst werkt nauw samen met internationale organisaties, maakt dankbaar gebruik van bijdragen van internetgebruikers. ‘De fundamentele oplossing moet volgens mij persoonlijk komen van hervormingen, maar ook daarover neemt de CCDI niet de eindbeslissing.’ Anja Senz is van mening dat internationale samenwerking met deskundige en betrouwbare instellingen[11] meer toekomst biedt dan het uitvaardigen van nog meer nieuwe regels. Eric Li waarschuwt voor een vertekende perceptie: een campagne met vele strenge maatregelen wekt de indruk van een grote omvang van het probleem. Over een aantal jaar zal men zien dat China is vooruitgegaan op dit punt, zo denkt hij.

Onafhankelijke instellingen. Cui vindt een instelling voor discipline binnen de CPC is essentieel, een van de grote factoren van het succes van de partij. Die instelling moet sterker worden, zonder discipline stort de partij in elkaar en de sterke toename van het aantal partijleden maakt die versterking nodig. Toezicht op de partij is er altijd geweest: door het publiek. Dat toezicht blijft echter aanvullend. Eric Li valt hem bij en vult aan: onafhankelijke rechtspraak klinkt goed in theorie, maar in de praktijk kunnen rechters ook corrupt zijn. Als zij dan de vrijheid hebben om onafhankelijk te handelen wordt het probleem alleen maar erger. Een instelling voor discipline binnen de partij is nu in China nodig. Grenzen tussen privé en publiek verschuiven immers en een partij-instelling kan flexibeler reageren dan een rechterlijke macht die door haar gebondenheid aan wetten vanzelf trager en rigider is.

Economische ontwikkeling en hoge salarissen, de oplossing? De stellingen van Eric Li zijn dat meer welvaart betekent dat minder mensen reden hebben om het risico te lopen op vervolging voor corruptie. Hogere ontwikkeling geeft een complexere maatschappij waarin meerdere belanghebbenden aan hetzelfde project moeten werken. Zo verbetert ook de onderlinge controle. In Singapore krijgen ambtenaren hoge salarissen. In de VS is dat niet het geval, maar daar wacht hen een winstgevende baan in het bedrijfsleven na hun carrière als ambtenaar. Geen van beide oplossingen is acceptabel voor het Chinese publiek. Anja Senz plaatst de kanttekening dat er een complex verband is tussen werklast en voldoening enerzijds en salarissen anderzijds. Een wanverhouding is soms een motief voor corruptie.

Resultaten vergeleken met andere landen. Senz vindt vergelijken moeilijk. De Chinese situatie van nu vergelijken met die van vroeger is correcter. Er is vooruitgang in de opbouw van wetgeving, instellingen, administratie. Corruptie bestrijden via onderwijs en opvoeding zoals in Hongkong zou voor de rest van China ook goed werken. Li ziet als voornaamste oorzaken van corruptie de vaak snelle, zeer ingrijpende en allesomvattende maatschappelijke veranderingen. China is vandaag zo corrupt als de VS en Hongkong in een eerder fase waren. Cui beaamt dat de vergelijking tussen China nu (industrialiserend en urbaniserend) en de VS of Hongkong vroeger, valabel is. Op vraag of corruptie geen bijproduct is van de markthervormingen is zijn antwoord dat corruptie ook is voorgekomen in de planeconomie, van bijvoorbeeld de Sovjet-Unie. Dat er in China voor de hervormingen weinig corruptie bestond, kwam door de zorg van de CPC voor zijn reputatie en door de druk op de kaderleden om eerlijk te handelen. De omvang van de corruptie en het moeizame karakter van de strijd ertegen worden volgens hem enigszins overdreven.

Wij hebben eerder een kort bericht gebracht over het evenement. Sinds enige tijd kan het transcript van het hele evenement op pdf worden gedownload via een link in het verslag http://www.madariaga.org/publications/reports/868-fighting-corruption-in-china

———————————————————–
COMMENTAAR
Een panel met interessante deelnemers. Veel ruimte voor vragen en antwoorden.
Wat hebben we geleerd?
De corruptie is een ernstig probleem dat het bestaan van de CPC zelf kan bedreigen en toch moeten we niet overdrijven. Het is misschien allemaal minder erg dan de media het voorstellen. Vooral media uit het buitenland verdienen een veeg uit de pan. Er is het risico op een vertekening doordat de leiding er nu zo hard tegenaan gaat. Wilden de sprekers de kool en de geit sparen of was dit gewoon een weergave van de complexe Chinese werkelijkheid?

De CPC is al veel eerder tot het besef gekomen dat corruptie ernstig moet worden opgenomen, maar pakt het nu voortvarender aan. De partij moet het voortouw nemen en is bij uitstek de organisatie die China van dit probleem moet en kan verlossen. Elk land moet zijn eigen tactieken ontwikkelen in de strijd tegen corruptie en rekening houden met de veelvormigheid van het verschijnsel en van de situaties in verschillende fasen van ontwikkeling, maar landen kunnen van elkaar leren. Cui en Li hadden hierover in hoge mate dezelfde opvattingen, die ze ook overtuigend verdedigden.Op sommige punten trad Senz hen hierin bij.

De beide Chinese panelleden leken te behoren tot de richting die meer markt en minder overheidsbemoeienis gelijkstelt aan minder corruptie. Cui en Li zijn ervan overtuigd dat de CPC zichzelf zal kunnen zuiveren en de discipline zal kunnen herstellen, weliswaar bijgestaan door het publiek. Senz zet daar vraagtekens bij. Zij neigt eerder naar de gedachte dat de corruptie beter kan bestreden worden als de partij macht inlevert of deelt. Wellicht zijn er in het debat achter de schermen van de Chinese politiek nog andere analyses mogelijk, bijvoorbeeld dat het wegwerken van de ongelijkheid moet verbonden worden met het kortwieken van profiteurs en plutocraten. De praktijk van de toekomst zal uitwijzen welke visie het wint.

Cui en Li kwamen op bepaalde momenten niet helemaal overtuigend over: zo klopte Cui’s optelsom van de percentages van aangiften niet, maar dat leek hem niet te deren. Met vrij vage cijfers is het ook moeilijk aan te tonen dat het toezicht op het uitoefenen van de macht verhoogd is of dat regelgeving nu als een krachtig medicijn tegen corruptie werkt. Cui is over het probleem van de naked officials misschien wat te optimistisch. De maatregelen tegen deze personen blijken niet helemaal afdoende te zijn en zelfs die zwakke ingrepen worden nog op losse schroeven gezet. Dat komt bijvoorbeeld naar voren uit enkele artikelen die dit jaar zijn verschenen in bladen van zeer uiteenlopende strekkingen zoals de Global Times, SCMP en Southern Weekly (12). Li liet een paar keer na zijn spectaculaire stellingen ook te bewijzen.

Sommige van de interessantste opmerkingen kwamen van Senz. ‘Corruptiebestrijding kan een wapen zijn in een strijd tegen politieke opponenten of een middel om te bewijzen dat het systeem niet deugt….Er zijn vele belangen mee gemoeid, binnen en buiten China.’ Het is goed dat voor ogen te houden als we kijken naar de berichtgeving over corruptie, en naar de verschillende remedies die worden aangeprezen in China en vanuit het buitenland.

D. Nimmegeers
————————————————————