Hoe de Chinese rechtsstaat beoordelen?

Enkele dagen terug publiceerde Amnesty International een nieuw rapport over China. Daarin wordt vooral kritiek geleverd op de Chinese rechtsspraak die niet onafhankelijk van de regering is en op de behandeling van advokaten.We publiceren in dit verband een recent artikel dat professor Peerenboom, een specialist van Chinees recht gelijktijdig liet verschijnen en dat een impliciet antwoord aan AI is. Het stuk verscheen op 3 juli op East Asia Forum, lees hier het origineel in het Engels.

De onafhankelijkheid van de rechtspraak in autoritaire regimes: De ervaring van China

Randall Peerenboom, La Trobe University, Melbourne
Men gaat er dikwijls van uit dat in een autoritair regime onafhankelijke rechtspraak onmogelijk is.Maar zelfs de meest oppervlakkige blik op autoritaire regimes toont dat de wet er een veel grotere rol speelt dan men gewoonlijk aanneemt
Autoritaire regimes doen een beroep op rechtbanken voor vele redenen: om economische groei te vergemakkelijken, om de sociale orde te handhaven en om plaatselijke ambtenaren te controleren en te straffen. Of ze kunnen rechtbanken gebruiken om de relaties tussen de centrale en de lokale overheden vast te leggen, toezicht te houden op de grenzen tussen concurrerende overheidsinstellingen, om als leidend regime afstand te nemen van onpopulaire beslissingen en om de legitimiteit van het regime in buiten- of binnenland te verhogen.
Omgekeerd neemt men vaak vanzelf aan dat democratrische regimes voorstander zijn van onafhankelijke rechtspraak.  Maar toch worden vele rechtssystemen van democratieën in ontwikkeling geplaagd door een corrupt gerecht, onbekwaamheid en gebrek aan efficiëntie. Dikwijls wordt de rechterlijke macht gecontroleerd door de uitvoerende, zit ze in de greep van de politieke en economische elite, wordt ze bedreigd door de georganiseerde misdaad, en is ze onderhevig aan sociale druk van het publiek en de media.
Hoe de rechtspraak is hangt dus van ieder regime apart af, of het nu autoritair of democratisch is.
Wat China betreft kunnen generaliserende beschuldigingen over het gebrek aan een betekenisvolle onafhankelijkheid van de rechtspraak onmogelijk de veel complexere realiteit vatten. De rechtbanken behandelen er jaarlijks meer dan 8 miljoen zaken. In vele gevallen is de onafhankelijkheid van de rechtspraak geen probleem; wie er tussenkomt, of er een interventie zal zijn en wat daarvan dan het effect kan zijn verschilt ook van geval  tot geval.
We moeten ook verder kijken dan enkel naar de opvallende politieke conflicten waarbij politieke dissidenten betrokken zijn, en die zo uitdrukkelijk naar voor geschoven worden in de rapporten van mensenrechtengroepen en de Westerse media.
Uit de historische ontwikkeling van rechtssystemen in Europa, Amerika, Azië en sommige landen in Oost-Europa, Latijns-Amerika en het Midden-Oosten blijkt duidelijk dat er meer dan één pad naar de rechtsstaat loopt. De rol en de invloed van buitenlandse personen en instanties en het nabootsen of transplanteren van Euro-Amerikaanse instellingen, waarden en praktijken in ontwikkelingslanden wordt vandaag ter discussie gesteld.
Het gevaar bestaat dat een beschrijving als een voorschrift wordt voorgesteld, of dat men afwijkingen van een ‘standaardmodel’ voor het bevorderen van onafhankelijke rechtspraak gaat veroordelen.  Zo is er veel kritiek op de nieuwe regels die China heeft aangenomen -hervormingen zoals de supervisie van individuele gevallen, toewijzingscomités, een uitgebreid systeem van aanmoedigingen voor rechters, en een herbekijken van de rol van de Partijorganen in de rechtspraak. Maar er bestaan heel veel verschillende rechtssystemen en als ontwikkelingslanden zonder meer praktijken gaan copiëren die het resultaat zijn van een evolutie waar ontwikkelde landen eeuwen over hebben gedaan krijg je toch vaak genoeg een pover resultaat. De armzalige uitkomsten van hervormingen van de rechtsstaat wijzen sterk in de richting van de nood aan een meer empirische, minder ideologische aanpak bij het evalueren van juridische hervormingen in het algemeen en van kwesties als onafhankelijke rechtspraak of de rol van de Partij in de rechtspraak in het bijzonder. Onafhankelijke rechtspraak in China is veel ingewikkelder dan men dikwijls erkent. Het gedrag van de rechterlijke macht kan niet verklaard worden zonder uitvoerige beschrijvingen van de juridische conflicten, het gebrek aan middelen en de strategische interpretaties waarvoor een rechtbank binnen een bepaalde context geplaatst staat. We kunnen onze twijfels hebben over de Chinese vernieuwingen van de rechtspraak of van de gangbare praktijken, maar we beschikken niet over voldoende materiaal om een eenduidig oordeel te vellen.
Uit pogingen op verschillende plaatsen in de wereld om een onafhankelijke rechtspraak op te zettenvalt af te leiden dat het om een holistisch proces gaat. Hervormingen hebben niet enkel invloed op de rechtspraak als een instelling maar ook op het materieel recht en op het procesrecht, op het machtsevenwicht tussen verschillende overheidsinstellingen, op de heersende opvattingen en gangbare praktijken in een maatschappij. Een benadering die uitsluitend focust op de rechtspraak of zelfs op  overheidsinstellingen in het algemeen, is daarom onvoldoende
Men moet ook zien welke wettelijke hervomingen prioriteit hebben. Onafhankelijke rechtspraak moet in evenwicht zijn met de mogelijkheid om het gerecht ter verantwoording te roepen; het juiste evenwicht en de methoden, mechanismen en instellingen om dat te bereiken, hangen af van de context. Onafhankelijke rechtspraak is geen doel op zich maar een middel tot het eigenlijke doel. Zo zijn er in China ernstige meningsverschillen over de vraag hoe onafhankelijk de rechtbanken moeten zijn en of rechtbanken wel de meest geschikte plaats zijn om bepaalde soorten conflicten op te lossen.
In lage inkomenslanden zijn de dringendste problemen de zwakke instellingen en het gebrek aan middelen, maar wanneer een land het stadium van een gemiddeld inkomen bereikt worden vraagstukken van politiek-economische aard belangrijker. In China is vooral de nadruk gelegd op politiek vrij risicoloze hervormingen die gericht zijn op meer efficiëntie, rechtszekerheid en consistentie in de economische wetgeving.
Of rechtbanken het juiste forum  zijn om een bepaald soort conflicten op te lossen hangt af van het peil van economische ontwikkeling, het maatschappelijk aanzien van de rechtbank, de verhouding tussen de rechterlijke macht en andere politieke organen, plus de competentie en onkreukbaarheid van de rechters.
Rechtbanken dwingen om te oordelen over socio-economische conflicten waarvoor zij geen afdoende oplossing kunnen bieden ondermijnt juist het gezag in de rechterlijke macht. Op lange termijn is het de oplossing om dergelijke problemen al doende te leren overstijgen maar intussen zullen de rechtbanken toch nog een rol spelen, door minimumnormen op te leggen en beslissingen van administratieve en regeringsinstellingen te herzien nadat de betrokken partijen hun juridische troeven hebben uitgespeeld.
Gezien de diverse aspecten van het probleem, is er geen toverformule die plots een ‘echte’ onafhankelijke rechtspraak in China zal garanderen. Hervormingen moeten uitgewerkt worden in functie van de specifieke omstandigheden. In China is er een zekere vooruitgang op weg naar een beter gerecht met meer macht, dat in staat is een steeds bredere reeks van gevallen onafhankelijk en correct te behandelen. Niettemin zullen er in China, zoals in andere autoritaire regimes, waarschijnlijk beperkingen blijven bestaan op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, vooral bij politieke betwistingen die door het huidige regime gezien worden als een bedreiging voor hun gezag.
Randall Peerenboom is hoofd van het Onderzoeksproject naar de Rechtsstaat in China van de Oxford Foundation for Law, Justice and Society. Hij is Associate Fellow van het Centre for Socio-Legal Studies van de Universiteit van Oxford en Professor Recht en Management bij de La Trobe Universiteit in Melbourne.