Handel, Investeringen, Macht en het discours over ‘China in Afrika’ (1/3).

In de rel tussen de Congolese regering en EU-commissaris Karel De Gucht kreeg deze laatste in De Standaard gelijk van Guy Poppe die echter vooral het vuur opent op China en beweert dat de Volksrepubliek meer te zeggen heeft in Congo dan de EU.
www.standaard.be/Artikel/Detail.aspx?artikelId=9U2KGTK7
Het is een mooi voorbeeld van wat Barry Sautman en Yan Hairong het ‘China in Afrika discours’ noemen. Met toestemming van professor Sautman publiceren we hier, als OPINIESTUK de vertaling van hun artikel  “Trade, Investment, Power and the China-in-Africa Discourse,” dat we vonden in The Asia-Pacific Journal, 52-3-09, December 28, 2009.
We hebben de nummering van de voetnoten behouden, maar de (120) voetnoten zelf niet.
Daarvoor verwijzen we u naar de originele Engelse tekst, te vinden via
http://japanfocus.org/-Barry-Sautman/3278
Het eerste deel bevat de inleiding en gaat over de ontwikkeling van Afrika en wat China importeert uit Afrika.
Deel 2 vindt u via de link
of via www.chinasquare.be/wp-admin/post.php?action=edit&post=7647

Handel, Investeringen, Macht en het discours over ‘China in Afrika’.

Barry Sautman en Yan Hairong

Inleiding

Er is een internationaal discours ontstaan over ‘China in Afrika’, vooral in westerse landen die vele en uiteenlopende banden met Afrika hebben: de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. China’s aanwezigheid in Afrika moet kritisch worden onderzocht, maar de interesse ervoor in het Westen wordt vertroebeld doordat de elite China ziet als een rivaal in de strijd om de rijkdommen van Afrika, om invloed in dat continent en als een groeiende macht. De toon van het discours is veel negatiever dan die waarmee gesproken wordt over de westerse aanwezigheid in Afrika.
Het discours gaat deels over hoe ‘de Chinese aanwezigheid een “slechte invloed” heeft op de manier van regeren in Afrika’.1 De bijbehorende gedachte is dat ‘de activiteiten van China de ontwikkeling van Afrika belemmeren’, een aantijging die past in het kader van de ideologie over ‘recht op ontwikkeling’.2 Een hoofdartikel in de New York Times toont aan hoe het discours wordt uitgespeeld in de westerse media; de titel “Patron of African Misgovernment” (Beschermheer van Afrika’s Wanbeleid) wijst naar China.3 Het stelt dat China aan Afrikaanse landen dikke cheques uitschrijft in ruil voor natuurlijke rijkdommen, en dit zonder vragen te stellen over corruptie of autoritaire praktijken. China voert volgens het artikel een “harteloze yuandiplomatie”, profiteert van zijn “verfoeilijke associatie” met de “genocidaire” regering van Soedan en zijn beste vriend is de Zimbabwaanse president Robert Mugabe, waarmee het land bijdraagt tot het feit dat ze in Zimbabwe geen vrije verkiezingen hebben en geen “goed economisch bestuur”. De Times stelt dat China de armste Afrikaanse arbeiders nog dieper in de armoede duwt door Afrika te overstelpen met goedkope goederen en aan Afrikaanse staten te lenen zonder aan te dringen op standaarden die door westerse staten zouden gestimuleerd worden via het ‘Extractive Industries Transparency Initiative’ (EITI). De Times heeft ook al zijn woede geuit over de uitbuiting van Zambiaanse mijnwerkers door een Chinees bedrijf
De essentie van het discours is dus om het beleid van de Volksrepubliek (VRC) in Afrika af te schilderen als het bevorderen van mensenrechtenschendingen of “kolonialisme” 4, een beleid dat  impliciet en met ergernis wordt vergeleken met de nobele Amerikaanse en westerse praktijken. Sommige Chinese activiteiten in Afrika schenden inderdaad de mensenrechten van de Afrikanen; niet zoals de westerse elite beweert, maar eerder precies op dezelfde manier als het westerse beleid dat doet, door onvoordelige handelsvoorwaarden, het afpakken van natuurlijke rijkdommen, door onderdrukkende arbeidsomstandigheden en steun aan autoritaire leiders – al de gewone kenmerken van het moderne wereldsysteem. Dit zijn praktijken die de Chinese leiders vroeger hebben afgekeurd, maar die ze nu bijna zouden gaan ophemelen als vormen van dynamisch kapitalisme. Bijvoorbeeld, een Chinese internationale uitgave publiceerde in 2007 een artikel van Jian Junbo, een onderzoeker van de hoogaangeschreven Fudan Universiteit in Shanghai, over de aantijgingen van “Chinees kolonialisme” in Afrika. Hij gaf het toe: “meer en meer bedrijven uit China worden actief in Afrika, maar ze zijn enkel op winst uit, ongeacht hun schadelijke invloed op de Afrikaanse samenleving, zoals milieuvervuiling, buitensporige bouwprojecten en uitbuiting van plaatselijke arbeidskrachten”. Jian argumenteert desondanks dat het door China gekozen pad “consequent is volgens de logica van marktkapitalisme/vrije handel”, en dit maakt van China geen kolonialist, maar “een succesvolle kapitalist in Afrika”.5

Het discours moet niet op zijn kop gezet worden met de argumenten dat de aanwezigheid van China in Afrika positief is en die van het Westen negatief, of dat activiteiten van twijfelachtig allooi in Afrika gerechtvaardigd zijn omdat het Westen er zich ook aan bezondigt. De analyse van ‘China-Afrika’ moet niet het argument inroepen van “win-win”relaties en moet ook geen zwarte karikatuur maken van wat er aan de hand is.  China’s optreden hoort in plaats daarvan gezien te worden als onderdeel van een wereldsysteem en het discours hoort bekeken te worden aan de hand van een vergelijkende analyse.
Onze argumentatie is drieledig: 1) gezien het wereldsysteem is het moeilijk om de plus- en minpunten van ‘China in Afrika’ te beoordelen als een alleenstaand fenomeen; 2) als een speler in het wereldsysteem heeft China in Afrika meer gemeen met het Westen dan gewoonlijk wordt erkend; 3) en toch zijn er ook beduidende verschillen tussen de westerse en Chinese aanwezigheid in Afrika; veel van die verschillen komen voort uit China’s ervaring als halfkolonie, uit z’n socialistisch verleden en uit zijn status van ontwikkelingsland, kenmerken die allemaal samengenomen de Chinese maatregelen hoogstwaarschijnlijk minder kwetsend maken voor Afrikaanse gevoeligheden over rechten dan die van de westerse staten.6
In wat volgt concentreren we ons op VRC-activiteiten in Afrika die vaak worden aangeklaagd als schadelijk voor Afrikaanse belangen, vooral op het gebied van handel en investeringen. We onderzoeken ook waarom het discours over ‘China in Afrika’ er op deze manier is gekomen en we kijken naar Afrikaanse antwoorden op de belangrijkste stellingen.

De ontwikkeling van Afrika en wat China importeert uit Afrika.

De handel tussen China en Afrika neemt sterk toe. Amper 3 miljard Amerikaanse dollar in 1995, maar al 55 miljard in 2006, met een handelsbalans die lichtjes in het voordeel van Afrika uitviel. In 2006 bedroeg China’s handel met Afrika nog maar 3 % van zijn 1,76 biljoen dollar aan buitenlandse handel. Tegen 2008 bereikte China’s handel met Afrika al een totaal van 107 miljard dollar, nu duidelijk in het voordeel van Afrika, maar China’s buitenlandse handel zat ondertussen aan 2,56 biljoen, waardoor de handel met Afrika nog altijd maar 4 % bedroeg.7
In 2006 stond China op de derde plaats, na de Verenigde Staten en Frankrijk  in het rijtje van Afrika’s handelspartners, maar in 2008 sprong het over Frankrijk heen, maar volgde het nog altijd achter de Verenigde Staten, met 140 miljard dollar aan handel. China beweert dat z’n handel verantwoordelijk is voor 20 % van de economische groei in Afrika.8

Het discours gaat zowel over China’s import uit als over export naar Afrika. Bij de import focust het op olie en stelt het dat China zorgt voor de instandhouding van Afrika’s afhankelijkheid van inkomsten uit grondstoffen. Een Canadese wetenschapper heeft gemerkt dat volgende stelling regelmatig opduikt: “Beijings vraag naar Afrikaanse olie en andere grondstoffen heeft onvermijdelijk Afrika’s afhankelijkheid van olie-export helpen bestendigen, en hierdoor de groei verder verhinderd van meer arbeidsintensieve sectoren, zoals agrobusiness en industrie”9.
Zoals we zullen zien zijn het echter de Verenigde Staten die nu meer van Afrikaanse olie afhankelijk zijn dan van olie uit eender welke andere regio.
Ongeveer 10 % van de Afrikaanse export ten zuiden van de Sahara ging in 2005 naar China, en in 2007 was dit 13,4 %. De import van China uit Afrika kwam voor 85 % uit vijf olie- en mineraalexporterende landen.
Van de Afrikaanse export naar China in 2004 was 62 % olie en gas, 17 % ertsen en metalen, en 7 % grondstoffen uit de landbouw. In 2009 was het aandeel van olie en gas al gestegen naar 86 %.10
Dit profiel is niet ongewoon: met uitzondering van Zuid-Afrika is de industrie van het continent vooral beperkt tot textiel en kleren, die door China zelf in overvloed geproduceerd worden. Meer zelfs, olie maakte in 2005 ook 80 % uit van de Amerikaanse import uit Afrika ten zuiden van de Sahara; kleding bedroeg minder dan 3 %, en de rest bestond hoofdzakelijk uit mineralen. Petroleumproducten waren goed voor 92 % van de waarde van geïmporteerde producten onder de Amerikaanse ‘African Growth & Opportunity Act’ (AGOA) in 2005. Dit cijfer was nog steeds 92 % in 2008, toen 88 % van alle Amerikaans-Afrikaanse handel (AGOA en non-AGOA) nog iets met petroleum te maken had.11
Ongeveer 47 % van de door China geconsumeerde olie in 2006 en 50 % in 2008 werd ingevoerd. Chinese import in 2006 bedroeg 6,8 % van de oliehandel in de wereld en leverde 12 % van alle energie die China verbruikte; steenkool en water- en kernenergie zijn immers de grootste bronnen van de Chinese energieconsumptie.12
China’s olie-import uit Afrika in 2005 zorgde voor 4 % van ’s lands energiebehoefte. Van de 31 % VRC-olie-import uit Afrika kwam 14 % uit Angola, 5 % uit Soedan, 4 % uit Congo en 3 % uit Equatoriaal-Guinea.13
Van alle olie die door China geconsumeerd werd in 2006 kwam er 14,5 % uit Afrika en in 2008 was dat 16 % , dat is niet veel meer dan de 13,2 % aan Amerikaanse import uit Afrika in 2006, goed voor 5,2 % van de Amerikaanse energiebehoefte.14
China importeert olie hoofdzakelijk voor z’n productie: 70 % van China’s vraag gaat naar industrieel gebruik, terwijl 70 % van de Amerikaanse vraag bestemd is voor motorvoertuigen.15
In 2009 plaatste China’s speciale gezant voor Afrikaanse zaken deze cijfersin hun juiste verhouding, toen hij opmerkte dat China 8,7 % van Afrika’s olie-export krijgt, terwijl er 33 % naar de Europese Unie gaat en nog eens evenveel naar de Verenigde Staten. De Chinese premier stelde bovendien dat China’s investeringen in de olie- en gasindustrieën in Afrika 1/16e uitmaken van de totale globale investeringen in deze industrieën.16
Er kan dus moeilijk gezegd worden dat China de Afrikaanse oliemarkt domineert. Het discours over ‘China in Afrika’ stelt het echter voor alsof de VRC de hoofdafnemer van de Afrikaanse grondstoffen is en alsof het enkel daarom geïnteresseerd is in Afrika.17
China doet inderdaad mee met een uitbuitende business: historisch gezien wordt de verhouding van de prijs voor olie en andere globaal verhandelde grondstoffen tot die voor de industriegoederen, grotendeels bepaald door de ongelijkwaardige politieke machtsverhoudingen.18 Behalve dat de ruilvoorwaarden voor olie en grondstoffen in het algemeen “oneerlijk en ongelijkwaardig” zijn19 is olie ook nog kapitaalintensief, creëert het weinig banen, is het schadelijk voor het milieu en corrumpeert het de olieproducerende staten. Mensen in olierijke regio’s als Zuid-Soedan en de Nigerdelta in Nigeria halen zo weinig voordeel uit hun patrimonium dat er gewelddadige conflicten zijn ontstaan.20
China is in Afrika om de olie want 80 % van ’s werelds bewezen conventionele (niet-teerzand, niet-schalie) oliereserves zijn staatseigendom en goed voor twee derden van de olieproductie. De meeste andere overblijvende reserves zijn ingepalmd door westerse oliefirma’s.21
China neemt olie af uit Afrika op een andere manier dan westerse staten: het haakt vaak leningen voor infrastructuurprojecten vast aan oliedeals.22 Van in de jaren ’70 lieten ontwikkelde landen en internationale financiële instellingen (IFI’s) Afrikaanse infrastructuurprojecten, die ook weinig particuliere en bijna geen publiek-particuliere financiering kregen, grotendeels links liggen.23 Internationale investeringen in infrastructuur in Afrika bedroegen slechts 4 % van alle dergelijke investeringen buiten Noord-Amerika in de periode 1992-2003, hoewel een gebrek aan infrastructuur Afrika’s ontwikkeling blokkeert.24
China is al vier decennia lang aan het werken aan Afrikaanse infrastructuur, en is de voornaamste infrastructuurbouwer van het continent aan het worden. De Wereldbank (WB) schatte dat de infrastructuurleningen van China’s Export-Import Bank aan Afrika sinds half 2006 meer dan 12,5 miljard dollar bedroegen. In 2007 zegde deze bank voor drie jaar 20 miljard dollar toe aan leningen voor infrastructuur en handelsfinancieringen in Afrika (uiteraard met een aandeel voor Chinese aannemers). Dit geld kwam bovenop de 5 miljard dollar van het ‘China-Africa Development Fund’, waarvan de oprichting werd bekendgemaakt in 2006 op het derde Forum voor Chinees-Afrikaanse Samenwerking om Chinese investeringen in Afrika aan te moedigen.25
G8-ministers van Financiën leverden kritiek op die Chinese leningen, want het moest worden voorkomen dat de landen terechtkwamen in een vicieuze cirkel van ‘lenen en kwijtschelden’. Ngo’s wezen er echter op dat van de in 2005 beloofde 25 miljard dollar extra steun aan Afrika er  maar 2,3 miljard daadwerkelijk was gegeven.26
Het standaardvoorbeeld in het ‘China in Afrika’-discours van de Chinese aanpak om olie uit Afrika weg te halen, is de overeenkomst met Angola van 2004. Het discours is hierop gefixeerd omdat de deal infrastructuurleningen inhield aan de corrupte Angolese regering, zonder dat de eis werd gesteld om aan te tonen hoe de fondsen zouden worden aangewend. De aanvankelijke lening van 2 miljard dollar moest gebruikt worden voor het herstel van spoorwegen, voor wegenaanleg, kantoorgebouwen enz.
Angola moest de lening terugbetalen met olie van een voormalig Shell-olieveld, dat 10.000 vaten per dag produceerde. De grootste Indische oliefirma had dat veld graag willen hebben, maar de Chinezen kregen het door de infrastructuurlening, die een rentevoet had van 1,5 % en terug te betalen was over 17 jaar, een rentevrije periode van 5 jaar inbegrepen. De Angolezen hadden recht op 30 % van de waarde van de infrastructuurcontracten die uit de lening voortkwamen; de overige 70 % werd opengesteld, maar de meeste van de contracten zijn waarschijnlijk naar Chinese firma’s gegaan.27 De rentevoet werd later teruggebracht tot 0,25 %. Tegen 2007 had China aan Angola minstens 6 miljard dollar geleend voor infrastructuurprojecten.28
De Angolese en andere leningen toegekend door de Volksrepubliek lokten bij de baas van de Wereldbank Paul Wolfowitz, bij de Britse regering en het IMF (Internationaal Monetair Fonds) commentaren uit dat Chinese activiteiten Afrika in diepe schulden dreigen te dompelen. Het Amerikaanse ministerie van Financiën noemde China een “schurkencrediteur”.29
De schuldenval waar Afrika in blijft zitten is echter juist door het Westen gecreëerd, met een schuld van meer dan 300 miljard dollar en de verplichting tot het bijbetalen van aanzienlijke interesten.30
China daarentegen, zoals de Amerikaanse Afrika-deskundige Deborah Brautigam opmerkte, “annuleert regelmatig de leningen voor Afrikaanse landen, leningen die gewoonlijk werden toegestaan tegen 0 % rente, zonder de lange dans van onderhandelingen en twijfelachtige voorwaarden van de Wereldbank en het IMF”.31
Zo werd bijvoorbeeld een snelweg tussen Ghana’s twee grootste steden Accra en Kumasi die in 2006 klaar was, gebouwd met een Chinese renteloze lening.32
Onderzoekers van het OECD (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) zijn bovendien tot de conclusie gekomen dat toenemende Chinese activiteiten in Afrika de corruptie bij de Afrikaanse regeringen niet hebben doen toenemen.33 China’s leiders weten dat corrupte ambtenaren een deel van hun infrastructuurleningen zullen achterhouden, maar hun ‘gekoppelde’ leningen zullen minder waarschijnlijk geplunderd worden door corrupte figuren dan de hulp uit het Westen. Want, zoals een journalist uit Hong Kong al opmerkte, “de leningen en de hulp zijn gekoppeld aan infrastructuurprojecten, een groot deel van de fondsen wordt om precies te zijn rechtstreeks aan aannemers toegewezen”. Zo “kunnen corrupte leiders ze niet gebruiken om op een of andere manier een Mercedes Benz te kopen”.34
Een Amerikaan die de Chinese activiteiten in Afrika van nabij volgt, voert aan dat “de Chinese hulp efficiënter is dan de westerse omdat veel ervan wordt gebruikt voor waterkrachtcentrales, spoorwegen, wegen en vezeloptische kabels, die gewone mensen ten goede kunnen komen, ongeacht hoe corrupt het regime is waarin ze leven”.35
Westerse staten verkopen wel veel retoriek over transparentie met betrekking tot Afrikaanse olieproducenten maar hun burgers en bedrijven zijn niet tot transparantie verplicht. Een bod voor een olievelden in Afrika bevat altijd “een bonus bij ondertekening” voor de regering, die vaak tot in de honderden miljoenen dollar loopt. Buitenlandse oliefirma’s weten dat gastregeringen grote delen afromen van wat de bedrijven betalen. Bij een van hun zeldzame onthullingen vertelden westerse oliefirma’s aan het IMF dat ze in 2001 voor een Angolese olie-ader 400 miljoen dollar betaalden, maar de Angolese regering beweerde niet meer dan 285 miljoen dollar gekregen te hebben.36 Naar alle waarschijnlijkheid verdween het geld in de zakken van regeringsambtenaren.
De staatsoliemaatschappij en het bureau van de president controleren in Angola de inkomsten uit olie. Onderzoekers hebben honderden miljoenen dollar aan bonussen en omkoopgeld van westerse multinationals opgespoord op buitenlandse privérekeningen van Angolese ambtenaren. De meeste multinationals weigeren bekend te maken wat ze betalen om olierechten te pakken te krijgen. Westerse regeringen dwingen oliefirma’s uit hun land niet om onthullingen te doen, maar ‘vragen de tijger naar z’n vel‘(yu hou mo pi), zoals de Chinezen zeggen, door de corrupte regeringen te vragen hun eigen corruptie naar buiten te brengen.37
Westerse beleidsinterventies hebben tot nu toe de ‘vloek die rust op de grondstoffen’ niet weggenomen.38 Een groep van Afrikaanse geleerden heeft erop gewezen dat transparentie onvoldoende is als middel om een einde te maken aan de corruptie in de oliehandel, een corruptie waartegen niets kan worden gedaan zolang Afrikaanse ambtenaren en de (hoofdzakelijk westerse) managers die hen corrumperen dergelijke criminaliteit tolereren. Hun acties kunnen amper worden gecontroleerd door het ‘Extractive Industries Transparency Initiative’  (EITI) van de Britse regering, want het is vrijwillig en het legt de verantwoordelijkheid voor de openbaarmaking bij Afrikaanse regeringen.39
De campagne die de ngo’s voeren om firma’s tot ‘Publish What You Pay’ (PWYP) te verplichten, is gericht op beursgenoteerde grondstoffenbedrijven, maar niet op niet-beursgenoteerde of op staatsbedrijven. De meeste westerse oliebedrijven, vooral Amerikaanse, hebben zich met succes verzet tegen PWYP.40
Westerse media citeren vaak de overeenkomst tussen de Wereldbank en Tsjaad om aan te geven hoe er iets kan worden gedaan tegen de ‘vloek op de grondstoffen’ en de armoede. Het zou een succesvolle interventie van buitenaf zijn om corruptie in de oliehandel tegen te gaan.
In ruil voor een bescheiden WB-financiering om de pijplijn Tsjaad-Kameroen aan te leggen, de grootste privé-investering ten zuiden van de Sahara, heeft Tsjaad sinds 2003 alle royalties van Exxon-Mobil en andere pijplijnoperatoren op een Londense bank gezet. Buitenlandse waarnemers houden de rekening in de gaten en keren fondsen uit aan Tsjaad, hoofdzakelijk voor armoedebestrijdingsprogramma’s. Toen de pijplijn werd aangelegd, stonden de olieprijzen laag en stonden multinationals weigerachtig tegen het aanleggen ervan zonder WB-steun. Een studie wees uit dat het WB-Tsjaadpact “een uniek en eenmalig gebeuren” is, “mogelijk gemaakt door een aantal specifieke historische omstandigheden die zich nu niet meer voordoen”. Met hoge prijzen en krappe voorraden hebben oliefirma’s de goedkeuring van de Wereldbank niet meer nodig voor projecten. Het WB-Tsjaadpact wordt ook gezien als heel beperkt in plaats en tijd, en het oordeel is dat het de armoedebestrijding niet veel zal helpen.41
Het discours over ‘China in Afrika’ zal met betrekking tot de Chinese import uit Afrika waarschijnlijk vooral over olie blijven gaan. Amerikaanse analisten zien in de Verenigde Staten de grootste strategische concurrent van China in de strijd om Afrikaanse olie.42
Tegen 2007 kwam 24 % van de dagelijkse Amerikaanse olie-import uit Afrika, meer dan de 18,6 % uit  het Midden-Oosten, en in 2009 leverde Afrika nog steeds 24 % en meer dan het Midden-Oosten.43
De Amerikaanse regering schat dat de Afrikaanse olieproductie in de periode 2002-2025 met 91 % zal groeien, en de globale productie met 53 %. Strijdkrachten in een pas opgezet Amerikaans strijdmachtonderdeel voor Afrika zullen als belangrijkste taak hebben om de Amerikaanse toegang tot olie te beschermen.44
De vooraanstaande plaats van de VS in het afnemen van Afrikaanse olie gaat samen met Amerikaanse steun voor autoritaire leiders in bijna alle olieproducerende landen.45
Soedan is voor een deel een uitzondering: de Amerikanen werken samen met de leiders van het leger en de inlichtingendienst in Soedan en beschermen deze mensen, maar ze zijn tegen de islamistische politici van het land.46 De Amerikaanse elite gebruikt deze wat uitzonderlijke situatie en de Chinese betrokkenheid in Soedans olie-industrie om het discours gericht te houden op China’s veronderstelde “scramble for oil”, hoewel China nog lang niet de mogelijkheden heeft om te concurreren met westerse firma’s als het over Afrikaanse olie gaat47, en hoewel veel van de olie die China afneemt uit Afrika, inclusief die uit Soedan, niet naar China gaat, maar verhandeld wordt op de open markt.48
Barry Sautman is buitengewoon hoogleraar, Afdeling Sociale Wetenschappen, aan de Universiteit voor Wetenschappen en Technologie in Hongkong. Zijn onderzoek gaat over etnische politiek en nationalisme in China, en over Chinees-Afrikaanse betrekkingen. Yan Hairong is een antropoloog van het Departement Toegepaste Sociale Wetenschappen aan de Polytechnische Universiteit van Hong Kong
Het artikel werd vertaald door Brecht Desplenter.
Zie ook Dialogue (25 min) op CCTV   afl 1 met ex president K Kaunda afl 2 over Chinese zaken in Africa afl 3 discussie over partnership