Op economisch vlak kent China een doorgedreven decentralisatie. De laatste jaren vindt echter een recentralisatie plaats op het vlak van de sociale politiek. Dit zijn bevindingen uit een boek uitgegeven door Routledge dat volledig gewijd is aan de diverse facetten van de verhouding tussen het nationale niveau en de lokale besturen. De verschillende hoofdstukken werden gebundeld door John A. Donaldson.
Verhouding investeringen door centraal en lokaal met knik in 1994
“Assessing the Balance of Power in Central-Local relations in China” is een Routledge boek doior 8 verschillende auteurs dat diverse aspecten behandelt van de relatie tussen de centrale regering en de lokale besturen. Vooral de wet van 1994 die tussen het nationale en het lokale niveau de fiscale ontvangsten reorganiseerde is erg belangrijk voor een goed begrip. Na het inleidend hoofdstuk behandelt het tweede hoofdstuk dit fiscaal terrein. Voor 1994 had de decentralisatie tot gevolg dat de regering te weinig financiële middelen overhield. De nieuwe wet uit 1994 was een compromis dat echter het aandeel van ontvangsten voor het nationaal niveau verhoogde. Van 1978 tot 2006 steeg het aandeel van de regering in de budgettaire ontvangsten van 15% tot 53% terwijl het aandeel van de lokale autoriteiten daalde van 84% tot 46% (p 186). Vooral de weerslag op het sociale vlak was niet onaanzienlijk. In 2006 betaalde het centrum maar 6% van de uitgaven voor onderwijs en maar 3% voor gezondheidszorg. Het lokale niveau moest dus meer dan 90 % op deze domeinen dragen. Om dit tot een goed einde te brengen zijn de lagere overheden bijgevolg aangewezen op transfers vanuit het nationaal niveau. Deze transfers maken gemiddeld 50 % uit van hun uitgaven en dat is veel meer dan in andere landen. Hoe deze transfers rechtvaardig verdelen is de centrale vraag. Volgens de Wereldbank loopt het daar fout want arme regio’s kennen minder ontwikkelde openbare diensten dan de meer ontwikkelde.
Het derde hoofdstuk bekijkt de controle op investeringen. Het aandeel van de lokale besturen in de vaste investeringen nam tussen 1991 en 1995 toe van 54% tot 72% en dit aandeel bleef stijgen tot 81% in 2002 en 94% in 2013. Vooral de investeringen buiten begroting namen fel toe. Het centrum probeert deze investeringshonger op lokaal niveau tegen te gaan door het Nationale Comité voor ontwikkeling en hervorming verantwoordelijk te maken voor de goedkeuring van tachtig verschillende projecten.
Een volgend hoofdstuk behandelt de regionale ontwikkelingspolitiek. Het plan ter ontwikkeling van de westerse gebieden uit 2002 deed zowel in de gebieden uit het noordoosten als bij de centrale regio’s een bel rinkelen dat zij ook een behandeling verdienden als speciale regio. In 2010 volgde een alomvattende regionale strategie voor de vier grote regio’s. Ondertussen werd de regionale politiek nog meer gediversifieerd met de gecoördineerde ontwikkeling van Beijing/Tianjin en Hebei; met de ontwikkeling van de economische gordel langs de Jangtse; het ‘Road & Belt initiatief’ en het instellen van meer lokale vrijhandelszones. De centrale regering geeft hierbij vaak de voorkeur aan pilootprojecten vooraleer die veralgemeend worden. Na het nationaal anti crisisplan uit 2008 heeft de regering in 2009 en 2010 24 regionale plannen geüpgraded tot nationale ontwikkelingsstrategieën. Zelfs onder de marktpolitiek blijft de samenwerking tussen nationaal en lokaal de beste garantie tot slagen.
Het vijfde hoofdstuk probeert binnen het complexe machtsspel winnaars en verliezers aan te duiden. De hervormingen die in 1978 begonnen erfden een overwegend agrarisch land. Een snelle verstedelijking was een succes. Tussen 1979 en 2002 steeg de stedelijke bevolking van 19% tot 39%. De auteurs hebben wel bedenkingen met de manier waarop dit gebeurde: het aantal prefecturen daalde drastisch ten voordele van het aantal stadsprefecturen dat sterk toenam. Ook het aantal kantonsteden steeg sterk op korte tijd. Als gevolg hiervan werden bepaalde rurale kantons veel te snel omgevormd tot stedelijke districten. Er ontstonden spooksteden. Na 2010 drong de regering eerst bij de provincie Zhejiang aan dat zij de rurale kantons meer direct zou controleren. Na veralgemening vindt het boek dat de meeste provincies dit systeem toepassen en dat dit geleid heeft tot meer zuurstof voor de landelijke kantons. Het is nu uitkijken hoe de weerslag op de verstedelijking is van het toekennen van de stedelijke registratie aan migranten.
Benoemingen
Xintiandi Shanghai: Hongkong promotor herbouwde shikumen woningen met steun van het district
Het achtste hoofdstuk heeft het over het touwtrekken tussen het centrale niveau en de lokaliteiten. Het merkt op dat niettegenstaande de behoorlijke decentralisatie die heeft plaats gevonden, de benoemingspolitiek van de kaders een exclusieve nationale bevoegdheid is gebleven. In het zevende hoofdstuk dat de relatie op cultureel vlak onderzoekt, is vooral de behandeling van de culturele nijverheden interessant. Vanaf 2013 wordt hier meer geld voor uitgetrokken. Shanghai volgde nationaal hierin door in 2014 16 manieren te suggereren waarop de financiële instellingen met de culturele nijverheden kunnen samenwerken. Het plan voor een nieuwe verstedelijking tussen 2014-2020 benadrukt eveneens het behoud van cultureel erfgoed en de minderheidsculturen. Sinds het 18-de CPC congres zijn de middelen voor het behoud van erfgoed jaarlijks met 40 % gestegen.
Het voorlaatste hoofdstuk dat zich concentreert op de sociale politiek stelt een recentralisatie vast. De lokale overheden financierden 90% van de sociale politiek zelf. In armere regio’s werden zelfs scholen verplicht om activiteiten te organiseren die geld opleverden. Na 2005 zagen de verantwoordelijken in dat een sociale politiek op marktbasis de verhoudingen scheef trekt. In het 11de en 12de vijfjarenplan werden meer als bindend na te leven sociale doeleinden bepaald en daar kwamen ook meer financiële transfers voor. Het hoofdstuk geeft heel concreet weer wat de recentralisatie inhield op het vlak van onderwijs, gezondheidszorg, pensioenen (het ruraal pensioen) en de publieke huisvesting. Decentralisatie op economisch vlak gaat dus hand in hand met recentralisatie op het sociale vlak. Het laatste hoofdstuk behandelt de lokale inbreng op het vlak van buitenlandse betrekkingen dat normaal een domein van de nationale overheid is. Met het initiatief van de nieuwe zijderoutes worden echter ook lokale besturen betrokken bij het aanleggen van economische gordels of corridors met hun tegenvoeters van over de landsgrens.
Kortom een informatief boek over de gevarieerde aspecten van de betrekkingen tussen het lokaal en centraal niveau met de interessante vaststelling dat de tendens eerder naar decentralisatie gat terwijl op het sociale vlak een recentralisatie plaats vindt.
Assessing the Balance of Power in Central-Local Relations in China, Edited by John A Donaldson, Roiutledge, 2017, 232p
