Het boek ‘Governing Urban Development in China’ vindt dat de stedelijke politiek gedreven wordt door staatsondernemerschap, dat werkt via marktmechanismen en -actoren. Dit komt tot uiting in de diverse hoofdstukken over planning, financiering, stadsvernieuwing, innovatie en leefmilieu.
Dit boek onderzoekt hoe Chinese steden bestuurd worden en of er een model is voor de ontwikkeling van deze steden. Hierbij noemt het staatsondernemerschap een essentieel concept om het stedelijk bestuur in China te begrijpen. Dit staatsondernemerschap is een vorm van bestuur die marktmechanismen gebruikt om een politieke strategie te hanteren, waarbij planning centraal staat. Recentelijk wordt ook buurtparticipatie aangemoedigd en georganiseerd door de staat. De auteurs verzetten zich echter tegen de tendens om het staatsondernemerschap als staatskapitalisme te bestempelen, omdat er in China geen zo’n uitgebouwde klasse bestaat.
Het eerste hoofdstuk bekijkt het bestuur vanuit theoretisch standpunt. Dit bestuur beschouwt de wisselwerking tussen staat en samenleving en in hoeverre collectieve projecten kunnen worden gerealiseerd door een gezamenlijke mobilisatie van publieke en private middelen. De overheid blijft een sleutelrol spelen in het bestuur. De betekenis van ‘bestuur’ blijft niet beperkt tot de impliciete minimalistische of regelgevende staat, maar kan een breed spectrum omvatten van staatsgericht bestuur. Dit boek benadrukt de rol van de staat in het bestuur en karakteriseert deze als staatsondernemerschap. Dit wordt gedefinieerd als een reeks van ondernemende acties van de staat om zijn strategisch doel van economische groei, stabiliteit en kapitaalaccumulatie te verwezenlijken en zo zijn bestuurscapaciteit. Kortom, het concept beschrijft een dialectische relatie tussen de staat en de markt. Marktuitwisseling wordt almaar meer belangrijk.
Het stedelijk ondernemerschap is echter niet langer gericht op het verminderen van regelgevende beperkingen om inkomende investeringen aan te trekken. Er zijn verschillende vormen, waaronder stedelijke diplomatie, stedelijk ondernemerschap en zgn. ‘stedelijke speculatie’. Stedendiplomatie is erop gericht om de status van een stad te verbeteren door ondernemende activiteiten. In tegenstelling tot ondernemerschap dat op zoek gaat naar externe investeerders, is stedelijk intrapreneurschap gericht op het hervormen van de efficiëntie van de overheid, het verbeteren van coördinatie tussen overheidsafdelingen en de economische ontwikkeling via staatsbedrijven. Naast het aantrekken van investeerders kan de stad grote infrastructuurprojecten financieren via een proces van zgn. ‘stedelijke speculatie’.
Naast het industriebeleid bemoeit de staat zich ook met het aanbod van grond en heeft belangen in grondontwikkeling. In plaats van een algemene doelstelling voor economische groei na te streven, wordt de staat minder een openbare beleidsmaker en zoekt zijn belangen in grondontwikkeling. Hongkong en Singapore bieden hiervan andere modellen dan de VS en Europa. Het geval Chongqing illustreert dat de vermarkting van grond niet enkel het centrale doel van de stedelijke politiek wordt, maar ook een middel dat de staat toepast tot oplossing van een reeks sociale en ecologische problemen.
Dit model leunt ook zwaar op investeringen in vaste activa en infrastructuur. De Infrastructuurontwikkeling wordt gedreven door het vastleggen van grondwaarde, uitgaande van een constante waardestijging van toekomstige grond. Lokale overheden hanteren sterke prikkels om land op het platteland te verwerven om verschillende ontwikkelingszones op te zetten en zo de stedelijke ontwikkeling op gang te brengen en de grondwaarde te vatten. Hoewel centrale planning een kenmerk is van staatsondernemerschap, betekent dit echter niet dat alles volgens plan verloopt. Informaliteit heeft de overhand in bestuur, zoals het migrantendorp ‘Klein Hubei’ demonstreert Hier kwamen mensen uit Hubei samenwonen en hadden er kleine kleding- en confectieateliers. In stadsdorpen zorgt de privé-huurmarkt voor de huisvesting.
Het tweede hoofdstuk behandelt de geschiedenis van het begrip staatsondernemerschap en geeft concrete voorbeelden. Hierbij geldt Yizhuang als voorbeeld, een nieuwe stad in Beijing. Op de oorspronkelijke plaats van de plattelandsstad Yizhuang werd de ‘Beijing Economische en Technologische Ontwikkelingszone’ opgericht. Hieruit trekt het boek enkele gevolgen en lessen. Hierop volgend worden 3 beleidsprioriteiten in China besproken: stadsvernieuwing, voorstedelijke ontwikkeling en plattelandsvernieuwing. Daarna volgt een bespreking van de megastedelijke projecten en meer concreet vrij gedetailleerd het megaproject Lingang New Area te Shanghai, dat een mix toont van formele megastadsprojecten en informele nederzettingen op het platteland.
Hoofdstuk drie behandelt de planning. Chinese stadsleiders beschouwen planning als nuttig. De nieuw benoemde burgemeester of partijleider vraagt meestal om het opstellen van een groots plan om de visie van de nieuwe leiders te tonen. Planning gebruikt marktinstrumenten om de territoriale politiek van nationale modernisering te bereiken en handhaaft het centralisme van de staat. In de eerdere fase van de economische hervorming handelde de staat op een marktvriendelijke manier om zijn groei-primaire rationaliteit te realiseren. Bijgevolg paste het een meer gedecentraliseerd staatssysteem als een ‘zwakke’ staat toe in het mobiliseren van kapitaal. Maar dit leidt tot meer uitdagingen en crises waardoor de staat gedwongen wordt meer samen te werken met de markt en de samenleving.
Wanneer Xi Jinping in 2014 de ‘Beijing Planning Tentoonstellingshal’ inspecteerde, bezocht hij een steegjesbuurt (hutong) en uitte zijn bezorgdheid over de overconcentratie van de bevolking en economische activiteiten in de hoofdstad. Naderhand werd een strategie geformuleerd om ‘niet-essentiële functies’ buiten Beijing te verplaatsen. Ook het micro-regeneratieplan van het Yongqingfang-gebied in Guangzhou of de groene wegen en de ‘parkstad’ in Chengdu kregen zijn steun.
Voor grote infrastructuurprojecten kwam er een nieuw planningsproces op nationaal niveau, waardoor de invloed van lokale weerstand verdween. Planning berust op schijnbaar onbetwistbare concepten zoals duurzame ontwikkeling en slimme groei. Hoewel planning de betrokkenheid van het publiek bevordert, beperkt het actief de politieke invloed van sociale groepen en leidt tot de afscherming van publieke onenigheid. De invoering van een groter marktmechanisme in China heeft de planningsactiviteiten beperkt tot haar administratieve rol en de technische taak van de overheid, om in interactie te treden met meer actoren in de samenleving en de markt.
Het boek analyseert concreet hoe de traditionele planning in China evolueerde tot de huidige vorm, die beter verenigbaar is met marktinitiatieven en ondernemerschap en vergelijkt dit met de planning in het VK en de VS. Consultant-planners lijken erg belangrijk geworden in het maken van plannen. De partijsecretaris van het Wuchang-district te Wuhan bereidde de strategische functionele taak voor door de opdracht te geven aan de China Academy of Urban Planning and Design in Shanghai. Planning helpt de lokale overheid om megaprojecten te ontwikkelen en is ontwerpgericht. In de stad Zhengzhou is bijvoorbeeld me Zhengdong een nieuw financieel district ontwikkeld.
Onder de ondernemersstaat ontstond een nieuw soort plan – het ‘conceptuele plan’ – dat vergelijkbaar was met het ruimtelijk plan in het Verenigd Koninkrijk. Dit plan weerspiegelt de bedoeling van de lokale overheid door middel van de technische hulp van de planningsprofessional. Het eerste conceptuele plan werd gemaakt in Guangzhou om de ambitie waar te maken zijn status als economisch centrum van Zuid-China te behouden. De inspraak van het publiek is nog steeds zeer beperkt, hoewel het planningssysteem onlangs een nieuwe golf van ‘buurtplanners’ op gang heeft gebracht. Het systeem van Chinese stadsplanning is in 2018 ingrijpend veranderd en meerdere plannen werden geconsolideerd in één enkel systeem van ‘ruimtelijk plan voor het nationaal grondgebied’. Hiervan worden twee voorbeelden gegeven: het Shanghai’s Zhangjiang High-tech Park is een staatszone met ruimte voor innovatie. Het tweede voorbeeld betreft de klemtoon op groene ontwikkeling en milieukwaliteit. De ontwikkeling van groene wegen die begon in de Parelrivierdelta en verder uitgebreid in Chengdu vertegenwoordigt deze tendens.
Het vierde hoofdstuk onderzoekt de financiering, want de door infrastructuur gedreven verstedelijking wordt betaald met financiële operaties, vooral via onderpand voor grond. Gezien de beperkte vorm van gesecuriseerde financiering, gebruikt de staat de grond voornamelijk om financiering voor ontwikkeling aan te trekken. Leningen van lokale overheden zijn afhankelijk van LGFV’s (lokale financieringsvehikels) en er is geen sprake van uitgebreide financiering door de particuliere sector. Ook hier volgt een uitgebreide geschiedenis van de veranderingen. Geschat wordt dat de formele of ‘expliciete’ schuld van lokale overheden in 2019 27 biljoen yuan bedroeg, goed voor ongeveer 30 procent van het bbp.
80% van de stedelijke bevolking is eigenaar van zijn woonst.
Een andere sectie behandelt de commercialisering en ‘assetisatie’ van de huisvesting. Huisvesting als een financieel activum biedt een capaciteit voor toekomstige behoeften, zoals onderwijs voor kinderen, gezondheidszorg en extra pensioeninkomen. Grond is een belangrijk instrument geweest voor ondernemende lokale overheden om investeringen aan te trekken. Lenen van land betekent dat de grondhypotheek nu een belangrijke bron van ontwikkelingsfinanciering is. De lokale overheden gebruikten in 2014 9,5 biljoen yuan aan grondhypotheken. Ook de rol van de stedelijke en investeringsmaatschappijen (UDIC’s of chengtou), waar grond, huisvesting en infrastructuurontwikkeling samenkomen, wordt geanalyseerd. In 2016 werd meer dan 62% van de chengtou-obligaties echter belegd in vermogensbeheerproducten. Dit leidde meer recent tot een poging om financiële praktijken en de financiële logica te reguleren.
Het vijfde hoofdstuk behandelt stadsvernieuwing met vooraan de verschillende historische stadia. Herontwikkelingsprojecten combineren vaak milieubeschermingsprogramma’s van de overheid met op verbruik gebaseerde stedelijke ontwikkeling. De overheid speelt een centrale rol. Dit hoofdstuk analyseert concreet de vernieuwing van de stadsdorpen waarin de migranten leven. De herontwikkeling van dorpen weerspiegelt het ondernemerschap van de staat, die ofwel een beroep doet op marktdeelnemers (ontwikkelaars) ofwel op dorpelingen om zich via de markt te ontwikkelen. Ook voorbeelden rond erfgoedbehoud worden geïllustreerd. Men bekijkt eveneens de publieke participatie en sociale mobilisatie. Traditionele plattelandsdorpen worden vakantieresorts; buurten worden omgevormd naar niet-residentieel gebruik; vervallen landgoederen worden opgeknapt door een zelfgemobiliseerde samenleving. Daarbij wordt nagegaan of dit gentrification is.
Een zesde hoofdstuk behandelt de dimensie van innovatie. In dit hoofdstuk wordt betoogd dat het bestuursmodel voor innovatie in China een hybride model is, geleid door het staatsondernemerschap. Dit hoofdstuk geeft eveneens aan hoe de innovatiemodellen evolueerden vanaf de tachtiger jaren tot nu. Hightechparken werden omgevormd tot nieuwe ‘wetenschapssteden’. Zo is het Zhangjiang High-tech Park te Shanghai omgevormd tot ‘Zhangjiang Science City’ in een poging om de nationale innovatiestrategie uit te voeren. De Science City richt zich op strategische en opkomende industrieën, zoals geïntegreerde schakelingen, biotechnologie en kunstmatige intelligentie.
In tegenstelling tot het oude model, dat afhankelijk was van overheidssubsidies, financiert het nieuwe model innovatie via een financiële benadering en samenwerking met de particuliere sector. De nieuwe praktijken omvatten de hervorming van gemengde eigendom tot kerninnovatiebedrijven, door de overheid geleide fondsen en financieringsvehikels van de lokale overheid. Het voorbeeld van Zhangjiang wordt gedetailleerd ontleed.
Het zevende en laatste hoofdstuk behandelt het leefmilieu. In 2012 heeft president Xi Jinping expliciet de agenda van ‘ecologische beschaving’ opgesteld, wat meteen tot de dominante ideologie in het milieubeheer uitgroeide. Zijn bekende slogan ‘heldere wateren en bergen zijn net zo waardevol als bergen goud en zilver’ is erop gericht de mentaliteit te verschuiven van ‘eerst groei’ naar ‘eerst beter en dan sneller’, met de nadruk op milieukwaliteit. Het ‘National New Urbanization Plan’ (2014-2020) geeft prioriteit aan twee beleidsagenda’s: de implementatie van ecologische beschaving en sociale integratie van migranten voor een ‘harmonieuze samenleving’.
Het uitbouwen van ecosteden werd een rage. Sommige mislukten, zoals Chongming Island te Shanghai en Taihu New Town te Wuxi. Het vlaggenschip van de Sino-Singapore Tianjin Eco-stad is een samenwerking tussen de Chinese en de Singaporese overheid, terwijl de nieuwe wijk Guangming te Shenzhen vooral de koolstofarme stad benadrukt. Eco-steden schenken onvoldoende aandacht aan lokale gemeenschappen en richten zich op relatief rijke inwoners, wat vaak leidt tot eco-gentrificatie.
Sinds de jaren 2000 zijn er voorts ‘groene wegen’ aangelegd in steden en buitenwijken voor landschaps- en recreatiedoeleinden. De provincie Guangdong wou in de Parelrivierdelta op 5 jaar tijd 9.000 kilometer aan groene wegen aanleggen. Hèt voorbeeld voor de ‘groene wegen’ is echter Chengdu: gelanceerd in 2017 omvat het 1.920 km op grootstedelijk niveau, 5.000 km op districtsniveau en 10.000 km op stadsniveau. Verder wilde Chengdu zelfs de hele stad omvormen tot een park, de ‘park-stad’. De strategie van de ecologische beschaving wordt eveneens geduid als het reeds gekende staatsondernemerschap, dat werkt via marktmechanismen zoals de stadsontwikkelings- en investeringsmaatschappijen.
China wordt soms beschouwd als een autoritaire natie, want de rol van de maatschappij in het milieubeheer is gemarginaliseerd. Er ontstonden echter milieu-ngo’s, die vrij actief zijn op milieugebied. De staat moedigt burgerparticipatie aan om conflicten en betwistingen te verminderen, vooral aan de basis. De samenleving speelt een steeds belangrijkere rol in alledaagse ruimtes zoals ‘gemeenschapstuinen’ en het verplichte programma voor afvalscheiding in de buurt. Kortom, ook op ecologisch vlak bestaat er een dialectische verhouding tussen staat-markt en maatschappij. Dit is de rode draad die door dit boek loopt. Het boek goochelt nogal sterk met termen zoals neoliberalisme, staatskapitalisme, de autoritaire staat en andere theoretische concepten, maar koppelt toch bijtijds terug naar praktische voorbeelden. De diverse hoofdstukken illustreren concreet hoe de overheid ondernemend optreedt.
Fulong Wu & Fangzhu Zhang, Governing Urban Development in China, Critical Urban Studies, Routledge, Taylor & Francis, 208 pag
Het is gratis te downloaden.
Bekijk als illustratie van de Chinese steden:
