Vorige week heeft het Arbitragehof van UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Seas) in Den Haag besloten dat het bevoegd is om 7 van de 15 klachten van de Filipijnen tegen China betreffende de Zuid-Chinese Zee te onderzoeken. Dat is een diplomatieke nederlaag voor Beijing, ook al is er nog niets ten gronde beslist.
China, Taiwan, Vietnam, de Filipijnen, Maleisië en Brunei hebben overlappende claims op de eilanden en atollen in de Zuid-Chinese Zee en Indonesië claimt bepaalde wateren. De belangrijkste belangenconflicten zijn tussen China, Vietnam en de Filipijnen. China (en Taiwan) en Vietnam baseren hun claims op historische gronden. De andere staten claimen sinds de jaren 70 van de vorige eeuw eilanden en wateren op basis van de nabijheid van hun kusten.
Bevoegd of onbevoegd voor Zuid-Chinese Zee?
In 2013 hebben de Filipijnen en aan het Arbitragehof in Den Haag gevraagd uitspraak te doen over 15 geschilpunten met Beijing. Beijing heeft geweigerd aan de procedure mee te werken omdat het hof volgens hen geen bevoegdheid heeft. Bovendien zijn er al lang bilaterale besprekingen tussen beide landen en ook multilaterale tussen China en Asean; zo werd in 2002 een overeenkomst ondertekend waarin alle betrokken landen zich engageren de zaak niet verder op de spits te drijven en de basisprincipes vast te leggen voor een Gedragscode waar iedereen zich aan zal houden. Beijing is dus boos dat de Filipijnen niet verder onderhandelen maar via een derde partij proberen gelijk te krijgen. De Filipijnse actie schept ook een precedent voor anderen.
Waarom zegt Beijing dat het hof onbevoegd is? UNCLOS gaat over de rechten op zeegebieden, niet over territoriale soevereiniteit. UNCLOS vertrekt van de erkende kusten en bepaalt van daaruit hoever de territoriale wateren en de exclusieve economische zone reiken. UNCLOS zegt ook wat in die zones mag en niet mag.
Een voorbeeld: UNCLOS bepaalt niet of de Britse Kanaaleilanden die op een boogscheut van Frankrijk liggen, bij Engeland of bij Frankrijk behoren. UNCLOS aanvaardt dat ze Engels zijn en legt de regels vast om de territoriale wateren tussen Engeland en Frankrijk te verdelen. In het geval van de Zuid-Chinese Zee vragen de Filipijnen dat UNCLOS hun zeerechten zou erkennen zonder rekening te houden met de claim van China op eilanden die dicht bij de Filipijnse kust liggen. China zegt dat het niet de bevoegdheid van UNCLOS is te oordelen over de soevereiniteit van die eilanden. Bovendien heeft China in 2006, samen met tientallen andere landen, een bijvoegsel bij UNCLOS ondertekent waarin de bevoegdheid van UNCLOS om in kwesties van soevereiniteit op te treden, verworpen wordt. Het besluit van UNCLOS om de zaak van de Filipijnen toch gedeeltelijk te behandelen is dan ook een betwistbare uitbreiding van de eigen bevoegdheid. China heeft al laten weten dat het de besluiten niet zal aanvaarden. Wettelijk gezien zijn alle landen die het verdrag ondertekend hebben gehouden de beslissingen te respecteren, maar het protocol voorziet geen enkel middel om dat af te dwingen.
Geen uitspraak ten gronde
Het behandelen van de zaak betekent nog niet dat het hof de Filipijnen ook ten gronde geheel of gedeeltelijk gelijk zal geven. Neem nu het voorbeeld van de atollen die alleen bij laag tij gedeeltelijk boven water komen. De Filipijnen stellen dat dit geen eilanden zijn en China er dus geen soevereiniteit kan over uitoefenen; dus gelden de gewone regels voor het afbakenen van de zeerechten langs de kust. Maar UNCLOS stelt uitdrukkelijk dat de kustlijn van een land bepaald wordt bij laag tij; is een atol die bij laag tij boven water komt dan geen eiland waarover men soevereiniteit kan uitoefenen?
De strategische belangen van de VS
Het conflict in de Zuid-Chinese Zee heeft economisch belang: visserijrechten en mogelijk offshore olie- en gasvoorraden. Maar sinds het aantreden van de regering Obama is het conflict geopolitiek geworden. Obama en zijn toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton hebben gesteld dat de VS een strategisch belang heeft in de oplossing van het conflict. Concreet betekent het dat de Amerikaanse vloot en luchtmacht aanwezig zijn en blijven in de regio. China ervaart dit als een mogelijke bedreiging van zijn belangrijke scheepvaartroutes naar Europa, het Midden-Oosten en Afrika. Obama-Clinton hebben ook de belangrijkste protagonisten – de Filipijnen en Vietnam – aangemoedigd om zich assertiever tegenover China op te stellen. Er waren al occasioneel incidenten in de Zuid-Chinese Zee in de jaren 80-90, maar de laatste jaren is de frequentie toegenomen. De VS heeft de voorbije weken de spanning nog opgedreven: ze hebben militaire schepen en vliegtuigen gestuurd in de territoriale wateren van de Mischief atol en verklaren dat ze dit op regelmatige basis zullen verder zetten ‘om de vrije doorvaart van schepen te beschermen’. UNCLOS zegt dat militaire vaartuigen recht hebben op ‘onschuldige en continue doorvaart’ door de territoriale wateren. Militaire patrouilles en spionageactiviteiten zoals nu vallen daar duidelijk niet onder. Met hun actie tonen de VS dan ook dat ze de soevereiniteit van China over het atol niet erkennen, wat op dit moment niet anders kan zijn dan olie op het vuur gooien. Overigens is de VS zelf één van de weinige landen die weigeren het UNCLOS verdrag te ondertekenen.
De voorbije maanden is er veel te doen geweest over het optreden van China in de Zuid-Chinese zee. China zou talrijke eilanden opspuiten, en er zelfs landingsbanen aanleggen. Maar alle luchtbeelden die de Amerikanen verspreiden zijn afkomstig van slechts twee atollen, de Mischief en de Subi atol. De Chinese landwinning zou in totaal volgens Amerikaanse bronnen 2.000 acres beslaan. Dat komt overeen met 800 hectare. Ter vergelijking: de Maasvlakte havenuitbreiding van Rotterdam betreft 2.000 hectare. Vietnam verspreidt ook – onbevestigde – berichten over de bouw van vuurtorens.
Er wordt veel geschreven over het opdringerige Chinese gedrag in de Zuid-Chinese Zee, maar zelden wordt vermeld dat ook de andere claimende landen posten op betwiste eilanden uitgebouwd hebben. Volgens Wikipedia bezet Taiwan de Pratas archipel, en Taiping eiland, het grootste van de Spratly’s; het heeft daar ook een vliegveld. Van de Spratly archipel bezet Vietnam 29 eilanden, Maleisië drie, Brunei twee, en de Filippijnen acht, waarvan één atol met een militaire voorpost op een vrijwillig gestrande boot. China bezet 9 Spratly eilanden. De Paracel eilanden werden door de Franse kolonisten op het Qing keizerrijk veroverd en in 1971 door China met de goedkeuring van Noord-Vietnam heroverd op het toenmalige Zuid-Vietnam; ze staan sindsdien volledig onder Chinese controle.
Chinese alternatieve strategie mikt op ontspanning
In antwoord op de VS provocatie protesteert China maar wil het duidelijk geen militaire confrontatie riskeren. Het neemt wel strategische initiatieven om te vermijden dat zich rond de VS een anti-Chinees front zou vormen. Beijing streeft naar een uitbreiding van zijn vrijhandelszone met de Asean landen tot de RCEP, een groot regionaal samenwerkingsverbond van Asean met China, Zuid-Korea en Japan en had daarover vorige week nog een trilaterale bijeenkomst op hoog niveau met Zuid-Korea en Japan. Twee weken terug vond een periodieke bijeenkomst van de ministers van Defensie van China en de Asean-landen in Beijing plaats: daar lag een voorstel op tafel om gezamenlijke militaire patrouilles in de Zuid-Chinese Zee te houden. Eigenlijk stelt Beijing dat de conflicten opgelost moeten worden door bilateraal overleg, zonder tussenkomst van derden, lees de VS. Dus China dat apart onderhandelt met Vietnam, de Filipijnen enzovoorts; het laat doorschemeren dat het bereid is toegevingen te doen (gezamenlijke economische uitbating met voordelige voorwaarden voor de andere landen) op voorwaarde dat de andere landen de Chinese soevereiniteit erkennen. Voor de regionale organisatie Asean is ook een rol weggelegd: die mag mee onderhandelen over de hoger vermelde Gedragscode voor de Zuid-Chinese zee.
Nog wat gegevens ter aanvulling. In het kader van zijn ‘Asian pivot’ zal de VS tegen 2020 meer dan de helft van zijn militair materieel naar de Pacific verplaatsen. Nu al voert de VS per jaar 500 verkenningsopdrachten uit langs de Chinese kust.
China wil een regionaal beheer door de landen rond en in de Zuid-Chinese Zee, geen internationale oplossing die door de VS wordt voorgesteld en zou worden gedomineerd. Het streven naar een regionale oplossing (zoals bijvoorbeeld ook de Gedragscode, gezamenlijke militaire patrouilles) lijkt een geleidelijke versoepeling van het standpunt dat alleen bilaterale onderhandelingen uitkomst kunnen bieden.
Wat de historische gronden van de Chinese aanspraken betreft: die zijn niet zo vreemd en buitensporig als vaak wordt gesuggereerd. Het was Chiang Kaishek die in 1947 met een lijn van 11 strepen het geclaimde gebied afbakende en nog steeds geldt die grens voor Taiwan (dat hoewel de facto afgescheurd, nog steeds een provincie van China is). Chinezen drijven bovendien al eeuwenlang handel in de wateren van de Zuid-Chinese Zee. In de Filipijnen, Maleisië, Indonesië en Vietnam wonen dan ook Chinese gemeenschappen, de nazaten van de Chinese handelsgemeenschappen. Het is een redelijke eis van China dat de VS zijn inmenging in regionale meningsverschillen stopzet.
1947 China (ROC) maakte een statement omtrent de geclaimde gebieden. Geen enkele andere eisende partijen had geprotesteerd toen.
1982 UNCLOS stond open voor ondertekening.
1994 UNCLOS trad in werking.
Er bestaat iets als “intertemporal law”, a juridical fact must be appreciated in the light of the law contemporary with it. Sommige Chinese claims lijken niet compatibel met de huidige regelgeving. Maar ze zijn wel degelijk wetmatig omdat de wetmatigheid ervan getoetst moet worden volgens de regels van toen de gemaakte claims werden geuit.
Geen enkel zichzelf respecterende expert in internationaal recht kan China’s statement in 1947 betwisten uitgaande van de intertemporal law. Waarom is er dan toch nog betwisting? Omdat China heeft nagelaten zijn soevereiniteit effectief uit te oefenen. De reden is snel te zoeken: burgeroorlog, binnenlandse strubbelingen, economische en militaire zwakte.
Daardoor hebben de andere eisende partijen kansen gezien om China’s claims uit te hollen. Zij gebruikten hun geografisch voordeel om eilanden en atollen in te palmen. Daardoor hadden ze effectieve controle verworven. Hoewel niet volgens de regels, ook dit vormt een basis om soevereiniteit te claimen. Het gevolg is dat de situatie onoverzichtelijk is geworden. Mensen die denken dat internationaal recht eenduidig en niet voor interpretatie vatbaar is, kent duidelijk de finesse niet van het internationaal recht.
Hoe geraken we hier uit? UNCLOS biedt geen uitkomst. Opgelegde vrede werkt niet, enkel onderhandelde vrede is blijvend.
Aan Lok: Het ligt toch niet zo eenvoudig. In de Chinese claim van 1947 zaten bijvoorbeeld de Paracel eilanden.Maar die waren op dat moment onder controle van de Fransen en zouden na de onafhankelijkheid van Vietnam naar Zuid-Vietnam gaan. China veroverde ze pas in de jaren 70. Je kan dus niet stellen dat in 1947 iedereen de Chinese claims aanvaardde.
Interessant gegeven. Volgens wat ik gelezen heb, hadden enkel Japan en Frankrijk gelijkaardige claims over een groot deel van de Zuid-Chinese Zee. Japan heeft zijn eis formeel laten vallen en Frankrijk heeft de facto hetzelfde gedaan. Zuid-Vietnam bestaat niet meer. Het huidige Vietnam is de toenmalige Noord-Vietnam. China had de Paracel eilanden ingenomen met de goedkeuring van Noord-Vietnam. Noord-Vietnam had meermaals via diplomatieke wegen de Chinese soevereiniteit over de Paracel eilanden erkend. Later zijn ze hierop teruggekomen uit opportunisme en proberen een uitleg te geven aan de dieperliggende bedoelingen van die erkenningen.
Het principe van intertemporal law maakt dat het internationaal recht aan de kant van China staat, niet op basis van de “Law of the Sea”, maar op basis van de “laws of territorial acquisition and sovereignty”.
De Chinese claim van 1947 was enkel in conflict met de claims van Japan en Frankrijk. Beide landen en hun rechtenopvolgers hebben ofwel hun eisen ingetrokken of de Chinese claim erkend. De rechtsgrond van de overige claimende partijen (de Filipijnen, Brunei en Maleisië) is amper het analyseren waard.
Al staat het internationaal recht aan de kant van China, het land moet laten zien dat het anders kan. Macht uitoefenen op basis van rechten heeft catastrofale gevolgen, want gelijk hebben is niet hetzelfde als gelijk krijgen. Dit geldt voor alle claimende partijen.
Over de bezettingen op de Spratly archipel:
http://thediplomat.com/2015/06/who-is-the-biggest-aggressor-in-the-south-china-sea/
Ik vraag me wel af of er tussen 1950 en 1980 ook één vissersboot in deze regio is geweest
een chinese vissersboot bedoel ik
We kunnen het wetmatigheid van de claims langs verschillende invalshoeken analyseren: juridisch, historisch, ethisch, economisch, militair enz.
De Chinese juridische wetmatigheid is hierboven uitgelegd. Huub wil duidelijk de historische/economische/ethische toer op. Die denkpiste is een bijzaak in het beoordelen van de juridische wetmatigheid. Die elementen vormen slechts een begin van een bewijs ter staving van harde bewijzen zoals verdragen en diplomatieke correspondenties. In die zin zijn oude kaarten, archeologische vondsten, vermeldingen in geschiedenisboeken en diaspora’s meer voor binnenlands vermaak. In het licht van het internationaal recht hebben ze weinig waarde.
Ter aanvulling:
Zwijgen (= niet protesteren) is toestemmen (= aanvaarden).
De (Noord-)Vietnamese erkenning van de Chinese claim van 1947 is juridisch bindend volgens de Law of Treaties ondanks het huidige Vietnamese standpunt.
UNCLOS trad in werking in 1994 en heeft geen retroactieve werking.